□馮玉軍

　　立法規劃是我國一項獨具特點的立法制度,其實質是配置立法優先權,即按照社會需求和執政黨政策,通過對立法次序、層級和項目的理性設計實現立法權力、利益的優先分配。它是立法科學化、系統化的重要方式,有助於建立法律供給與社會需求的良性平衡,實現科學、民主、有序、高效立法。

　　作爲一項立法慣例,自上世紀80年代始,立法規劃在我國已存續30年,有力促進立法工作規範化、制度化,也對我國的立法實踐產生了重要影響。到2010年底,我國已經形成立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現中國共產黨和中國人民意志,以憲法爲統帥的中國特色社會主義法律體系。國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的各個方面實現有法可依。我們通過有效組織協調推動立法,用30年走過了西方資本主義國家兩三百年的歷史,實現了法治建設的歷史性成就,這其中立法規劃功不可沒,發揮了重要作用。以全國人大常委會的立法規劃爲例,其組織協調作用表現在:明確了立法任務和任期目標,使全國人大在開展工作中形成合力,立法工作得以落實；明確了立法原則、重點和要求,立法的方式、方法不斷創新；明確了任務分工,形成了“組織、實踐、人員、進度四落實”制度,立法項目落實更有保障。

　　未來的5年至10年,是我國堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會協力建設的重要階段。也是從中央到地方各個立法主體、各個法律部門不斷與時俱進、完善法律體系的關鍵時期。今年3月選舉產生的十二屆全國人大常委會,將肩負起在新形勢、新條件下制定並執行五年立法規劃,引領立法工作航向的光榮歷史使命。

　　在新的歷史節點上,如何準確把握重要戰略機遇期的國情民意,科學認識立法規劃項目的社會條件,妥善處理法律穩定性和改革變動性的關係,是做好立法規劃的關鍵。爲此必須創新立法思維,確立科學的立法規劃編制原則,推進“後法律體系時代”的科學立法、民主立法:

　　第一,立法規劃要按照立法項目的輕重緩急組織實施,處理好重點與非重點、全局與局部、規劃穩定性與改革變動性的關係,提高法律的針對性、及時性、系統性。編制全國的立法規劃,內容十分龐雜。但是法律有其侷限性,只靠立法並不能解決所有的問題。這就要求在編制立法規劃時,首先要判斷是不是必須立法,有無其他可替代的手段；其次是不是現在需要立法。五年立法規劃應當是預期的、滾動的、指導性的。有些立法項目雖然沒有列入立法規劃,但如果確有需要,立法條件也確實成熟了,可以在年度計劃中列進去,規劃本身也應根據情況的變化加以調整。立法工作不能搞“四面出擊”,一定要突出重點,把基本的、急需的、條件成熟的立法項目作爲立法規劃的主要內容。

　　第二,立法規劃要堅持理論和實踐相結合,充分聽取各方面意見,使法律準確反映經濟社會發展要求,更好協調利益關係,發揮立法的引領和推動作用。立法的理論不能離開中國的實踐,立法規劃要從客觀現實矛盾中把握待解決的問題與社會關係的發展規律。立法者必須清醒認識我國的基本國情,必須始終堅持不斷髮展社會生產力、建設富強民主文明和諧國家的根本任務,必須牢牢把握保障和改善民生、促進社會公平正義的偉大使命。當前中國特色社會主義還在不斷髮展,實現社會主義現代化和中華民族偉大復興任務十分艱鉅,適應五位一體總體佈局的法律體系遠未完備。由此決定了立法工作應當把“需要”與“可能”結合起來,避免陷入“立法可以解決一切問題”的認識誤區。立法工作應當考慮實踐經驗,法律就是實踐被證明的制度的條文化、規範化,當立則立,當改則改,當廢則廢。力求使法律規範符合客觀實際,符合改革發展的客觀要求。

　　第三,立法規劃要堅持立改廢並舉,更加註重法律修改和法律解釋,密切關注法律實施,提高立法科學化、民主化水平,實現從粗放型向集約型立法的轉變。從過去幾屆全國人大及其常委會立法規劃的實現率來看,截至2012年10月,全國人大及其常委會一二類的法案實現率爲50%。其中,一類項目(任期內提請審議的法律草案)有65%的實現率,二類項目(研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案)的實現率則低於40%。另外從法律修改與法律創制的關係而言,自2000年以來,全國人大及其常委會修改法律的數量越來越多,已經遠遠超過了制定法的數量,鑑於修改法律產生的法律成本低且法律修改落實率比法律制定的落實率相比要高,有必要更加重視法律修改和法律清理工作。此外,法律解釋是法律完善的重要途徑。一部法律如果既可以通過解釋,也可以通過修改來解決問題,應當選擇成本更低、程序更簡單、兼顧法的穩定性,效果也更好的法律解釋方式。全國人大及其常委會在做好常規立法工作的同時,還應把工作重心放在法律實施情況的監督檢查上。

　　第四,立法規劃要從經濟社會發展的實際問題和人民羣衆的重大關切出發,不固守傳統的部門立法框架,加快“重點領域立法”。本着深入貫徹落實黨的十八大精神,從實際出發的立法指導思想和創新立法理念的精神,未來全國人大及其常委會和國務院制定立法規劃的定位,必須改變以往主要以有權部門(行政職能部門)提出的立法項目爲基礎搞“大拼盤”的傳統做法,結合改革開放和現代化建設的新形勢新任務,針對我們在前進中遇到的新問題新挑戰,不貪大、不求全,集中資源,以經濟、政治、文化、社會和生態建設的重點領域和關鍵環節改革爲中心,切實促進經濟社會發展,積極迴應人民羣衆的重大關切。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、博士生導師)