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本報記者張維
對話嘉賓:
馬懷德:中國政法大學副校長、教授
楊小軍:國家行政學院教授
周永坤:蘇州大學王健法學院教授
楊偉東:國家行政學院教授
5月1日,遼寧省鐵嶺市紀委、市監察局制定的《關於獎勵實名舉報暫行辦法》正式實施。辦法規定,凡署實名舉報黨組織、黨員和行政機關、公務員及行政機關任命的其他人員違紀違法行爲的,經查屬實,使違紀者受到黨紀或政紀處分的,最高可獲5000元獎勵;爲國家、集體挽回經濟損失的,按挽回直接經濟損失實際額度的5%給予獎勵,獎勵額最高不超過20萬元,兩種獎金不兼得。舉報獎勵制度一時間成爲社會熱議的焦點。
獎勵舉報不再法外恩賜
記者:舉報獎勵屬於何種性質的行爲?其法律依據何在?
周永坤:以“行政公告”形式承諾的“懸賞”與用“規範性文件”規定獎勵的法律性質有所不同。國家機關針對某一起或某一類案件作出行政懸賞公告,屬於行政要約,在舉報人舉報成功後構成行政合同,懸賞的國家機關在查實後頒發獎金屬於履行行政合同的行爲。如果國家機關不履行承諾,構成行政違約,當事人可以提起行政訴訟。國家機關以規範性文件形式確定的懸賞,只要公民的行爲符合文件所規定的要件,就形成一項民事請求權基礎。
楊小軍:舉報獎勵在行政法上屬於行政獎勵行爲。獎勵的主體是行政機關,獎勵的內容是一定的物質利益或者榮譽利益,行政獎勵行爲發生在行政機關與受獎勵人之間。由於上述法律法規的規定,這些獎勵已經不再是法外恩賜,而成爲了一種法律調整的權利義務關係,構成獎勵法律制度。
楊偉東:考慮到行政懸賞是行政機關基於實現特定的行政目的,履行行政職能實施的,帶有很強的行政性,與純粹的民事行爲有所區別,納入行政法調整更爲合適。在行政懸賞安排中,只要公民、組織實施的行爲符合行政機關設定的要求即可獲得相應的獎勵,符合行政獎勵的特徵。當然,它的獨特之處在於以雙方合意的方式完成,不同於行政機關單純的決定,具有行政和民事雙重性質。
獎勵主體資格應當限制
記者:舉報獎勵制度的制定是否需要授權或有位階要求?除主體千差萬別之外,舉報獎勵的數額在各地也多有不同,有無必要予以統一?獎勵資金來源於何處纔算合法?
馬懷德:行政機關可以根據履行職責的需要自行確定。依法行政中的“職權法定”要求,行政機關只有在作出對行政相對人不利的行政行爲時要有法律依據;受益行爲則無此要求。獎勵數額暫且看來無需統一。但從長遠看,如修改行政監察法的條件成熟,在反貪領域建立起統一的獎勵標準還是有必要的。如果獎金來源於財政經費,應符合財務制度和預算制度。
楊偉東:由於各地的經濟、社會發展差異較大,獎勵數額存在一定的差異可以理解。但是,在相同事項上的獎勵數額推行相對統一制度較爲穩妥,可以確定一定的基準,允許各地浮動。獎勵資金來源原則上也應允許多元,可以由政府財政出資,也可以源於依法收繳的資金。不過,我個人建議把這些資金宜統一歸入獎勵基金,相應的獎勵應從獎勵基金支付。
周永坤:獎勵舉報也有其消極面。例如,它可能會被惡意利用,產生所謂“釣魚執法”問題,甚至是惡意構陷,產生所謂“一封信使人難受一輩子”的問題。而且,頒發獎金其實也是一種處分公共財產的行爲,因此,當對此類規章的制定權需要進行必要的限定,建議由具備地方性法規制定權的機關或相應的行政機關制定。
楊小軍:舉報獎勵涉及受獎勵人的權利義務,獎勵經費的公共財政性質決定了其權力的公共屬性,而行使公共權力須有法律上的依據。既然是財政支出,只有一級政府纔有權決定,因此,獎勵制度的建立應當是縣以上各級政府。在主體資格上應當嚴格加以限制,而不是政出多門。目前已有的行政獎勵規定大多對獎勵沒有嚴格的規定。怎麼獎勵,獎勵的條件,獎勵的經費,獎勵等級,獎勵的形式,獎勵的主體,獎勵的權限,以及獎勵的爭議處理等多沒有涉及。
制定統一的行政獎勵法
記者:有無必要規範舉報獎勵?您有何建議?
楊偉東:獎勵也存在着過多、過濫,一些獎勵的公正性和公平性存在問題。這些問題與獎勵原則、權限、程序、救濟的規定或規定籠統有關,確有必要加以規範。應通過立法明確獎勵的主體、條件、程序和救濟渠道,細化標準,限制裁量權。
馬懷德:加強對行政部門的財政監督,讓財政預算管理制度更加規範嚴密,防止拿公共財政做人情,把本來應由政府辦的事推給社會,需要警惕政府部門有減輕自身職責增加財政負擔的傾向。從長遠來看,還有必要制定統一的行政獎勵法,它對於保障行政獎勵的科學性、規範性和權威性,以及防止浪費公共資金或者行政機關推諉塞責等一系列不規範行爲都有一定的約束作用。
楊小軍:法律法規規定的舉報獎勵,已經不再是簡單的恩賜,應當加以規範和完善。除之前所說到的制定主體規範化外,獎勵的條件,獎勵的標準包括獎勵的金額計算標準和計算比例,獎勵的程序等都要規範。獎勵糾紛的處理應當有相應的法律制度和法定程序。
周永坤:舉報人的信息保護其實比獎勵更加重要,應當在相關規範性文件中規定。事實上,許多舉報人並不需要獎勵,他們需要的是安全。此外,爲防止獎勵舉報制度被惡意利用,尤其是對於匿名舉報犯罪的,是否啓動調查程序應當有嚴格的限制。