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圖一:近五年調解、判決率態勢情況
圖二:近五年調解案件進入執行程序情況
訴訟調解是我國一項重要的訴訟制度,在化解社會矛盾、促進社會和諧方面具有獨特的作用。從最高人民法院公佈的數據來看,調解已經成爲全國法院一審民商事案件的主要結案方式,但是,在訴訟調解制度運行中,仍然存在一些不容忽視的問題,如調解案件仍有部分進入執行程序、受到惡意訴訟困擾、調解並不能消解申訴信訪等。爲此,重慶市第四中級人民法院以近五年來的司法統計數據爲基礎,並抽取1454件調解案例爲樣本進行調研,客觀分析了訴訟調解工作發展的趨勢、存在的問題,併爲進一步完善訴訟調解機制,提出了科學調解的路徑和方法。
一、訴訟調解工作現狀分析
(一)調解結案比例逐年上升
2008年至2012年,重慶四中院轄區共新收各類一審民商事案件65792件,審結65327件,其中調解結案26851件,判決結案14984件,分別佔結案的41.1%、22.94%,其中調解結案的比例逐年上升,由2008年的28.23%上升到2012年的45.52%(見圖一)。由此可見,調解也成爲重慶四中院轄區一審民商事案件主要的結案方式,其在化解社會矛盾、促進民族地區和諧、穩定、發展上起到了重要作用。
(二)自動履行日益趨好
2008年至2012年,重慶四中院轄區一審民商事調解結案26851件,其中當事人申請執行的調解案件4957件,佔調解結案18.46%。由2008年的35%左右逐步下降到2012年的11.5%(見圖二),可謂“案結事了”效果趨好,但仍有部分調解案件進入執行程序,一定程度上削弱了調解的功能價值。
1.從案件類型來看,人身損害賠償糾紛調解案件進入執行最多。調查顯示,進入執行程序的訴訟調解案件主要涉及的糾紛按照數量多少依次爲人身損害賠償、追索勞動報酬、婚姻繼承、買賣合同、借貸合同和土地權屬爭議糾紛等。
2.執行效果相對較好。2008年至2012年,重慶四中院轄區調解案件執行自動履行率、執行和解率均在34%以上,強制執行率15.43%,執行終結率7.36%。執行效果與判決相比,調解案件的執行對抗性相對較小。但調解案件進入執行也容易引發當事人的不滿,在案件執行之初,申請方往往因在訴訟中做出了較大讓步,而拒絕再進行執行和解,甚至指責法院辦案不力。而執行和解的多是一些以效率爲主要的商事案件。
(三)調解受到惡意訴訟困擾
隨着社會利益格局的多元化,在司法實踐中,當事人雙方相互勾結,以調解爲手段損害案外第三人或公共利益的行爲時有發生,不僅嚴重損害他人的合法利益,而且也增加了法官的職業風險,浪費了司法資源,更爲嚴重的是它給司法機關形象和社會公信力帶來極大傷害。其主要表現形式爲:
1.當事人惡意串通,損害他人合法利益。當事人合謀以後,起訴至人民法院,在法官的主持下,被告“欣然接受”調解方案,使原告的訴訟請求順利實現,實則是原、被告雙方串通一氣,損害國家、集體或他人的合法權益。
2.假意接受調解,故意拖延訴訟時間以謀取不正當利益。曾有這樣一個案例,工傷賠償的用工方積極同意法官主持調解,但總以種種理由不接受調解方案,直至受傷嚴重的勞動者因傷死亡也未能達成調解協議,最終用工方因賠償項目的變化而受益。諸如此類案例實不少見。
3.“慷慨”承諾,拒不兌現。有的當事人慷慨地接受法院的調解方案,但暗地裏卻在積極地處置財產,或爲賴賬逃跑做準備,最終使調解協議成爲一紙空文。
(四)調解並不能消解申訴信訪
在當前訴訟調解工作中還有一個問題值得重視,那就是調解後申訴信訪問題。2008年至2012年,重慶四中院共受理以調解方式結案後當事人或案外人信訪、申訴的有29件,調解申訴率爲0.11%。儘管調解申訴率不高,但因調解而引發申訴信訪,這是訴訟調解不規範的最集中體現。具體情況如下:
1.調解申訴率始終保持在較低水平,調解案件總體質量較好。據統計,有3年的調解案件信訪、申訴率在1‰以下,特別是在2010年和2011年,在調解案件大幅度上升的情況下,調解申訴率反而比2009年有大幅度下降,調解案件的服判息訴率超過了99.9%,基本上做到了案結事了。同時,判決案件的申訴率從未低於1‰,總體上比調解申訴率高10倍,就當事人的滿意度而言,調解結案明顯優於判決結案。
2.調解案件信訪、申訴的案由分佈比較集中,涉及土地承包及補償款的分配糾紛案件佔42.3%,而且該類糾紛進入再審的比例高達52%。這與重慶四中院轄區地處武陵山區的地理司法環境有着密切聯繫。
3.調解案件信訪、申訴的主要原因是調解損害了第三人的利益。調研發現,以調解違反自願原則、損害第三人利益和代理人無權調解爲由申請再審的分別各佔總數的38.5%、38.5%和23.1%,因調解損害第三人利益而進入再審的案件比例達到了67%。
4.調解信訪案件處理難度較大。主要體現在:一是救濟途徑缺乏,易形成長期纏訪和重複訪。二是信訪人與法院對立情緒嚴重。調解信訪案件多因法院調解工作不規範引起,從而造成當事人對法院及法官產生對立情緒。
二、訴訟調解存在問題原因分析
(一)對調解的價值存在認識偏差
1.調解的功利化傾向明顯。有的法官沒有正確認識調解制度的公正、自由、效率、秩序的內在價值,在訴訟調解的認識上還存在偏差,僅把訴訟調解作爲降低案件上訴率,迴避辦案風險的一種手段,雖然案件以調解方式結案,但是並未化解當事人之間的矛盾,自動履行則不太可能。
2.對調解的功能定位欠妥。在現代法治語境中,訴訟調解被賦予了太多的政治色彩,在各種文件和規定中,訴訟調解一直肩負着維繫社會和諧、穩定的重大使命,而往往忽視了調解應承擔着譴責違法行爲、培養當事人守法意識和弘揚法治正義的責任。
(二)訴訟調解原則沒得到有效貫徹
新民事訴訟法再次將自願、合法、事實清楚、分清是非,作爲我國訴訟調解的基本原則。然而,在當前訴訟調解工作中普遍存在的現象是“訴訟調解無處不在”,從立案到庭審,乃至判決下達之時法官還在苦口婆心的進行調解。我們並不反對調解,但是過度的調解反而容易引起當事人的反感。
(三)審執銜接和執行保障不到位
根據調研發現,在調解案件中,審執銜接不到位主要表現爲:調解法官對了解到當事人的財產線索、居住地址等信息不予記錄備查,額外增加執行工作量;沒有及時提醒當事人或依職權採取訴訟保全,造成被執行人藏匿轉移財產,增加執行難度;調解書存在給付金額不確定、履行方式和期限不明確等瑕疵。
(四)審判質效指標體系不盡科學,過於強調調解數量
審判質效指標體系可謂是法院審判執行工作的指揮棒、風向標。審視當前的審判質效指標體系,我們可以發現:與調解相關的審判質效指標衆多,而且多與調解數量成正關係,在導向上偏重於調解數量。但是,在衆多審判質效指標中,直接針對調解工作的只有調解率和調解案件申請執行率,而且實質上也着重於調解數量的考覈,既沒有充分反映調解過程的情況,也沒有深入考察調解結果當事人履行情況以及法院執行情況。一旦調解成爲目的而不是手段時,調解所要實現的價值就可能大打折扣。
(五)調解過程信息不對稱
首先是當事人對訴訟調解知之甚少甚至存在偏見。主要表現在部分當事人對調解中應享有的權利和承擔的義務不瞭解,對調解與判決的效力存在認識差異。其次是當事人、法官對案件信息的獲得不對稱。一般情況下,當事人應當向法庭誠實說明訴訟主張的合理依據,法官也應在不同的階段以適當的方式明示案件爭點所在、對證據和事實認定以及對法律的適用等方面的意見。因而在司法實踐中,情況並非如此。
(六)社會誠信意識欠缺
有的當事人把法院調解當作兒戲,將其與民間協議混爲一談,對其法律效力持無所謂的態度,拒不配合履行。有的當事人表面上積極配合法院工作,主動與對方當事人協調力求達成調解協議,實際上卻在爲轉移財產、抽逃資金甚至舉家外遷作準備,這在債務糾紛中尤爲突出。另外,在經濟類案件訴訟中,通過誘使一方當事人作出如放棄資金利息、部分款項等重大讓步,並用調解協議加以確認後,繼續拖欠,甚至迫使對方進一步作出重大讓步,造成權利當事人對法院的司法公信、執行能力產生質疑。
三、科學調解機制的構建
(一)提高科學調解意識
訴訟調解是人民法院的一種重要結案方式,有利於修復幾近破裂的社會關係,節約司法資源、節省當事人訴訟成本,能夠實現實質公平,做到真正的“案結事了”,因此,我們在司法實踐中應當予以高度重視,而且要以科學的態度,理性地對待訴訟調解。
(二)堅持三條底線
一是不能違背當事人的意願。訴訟調解的正當性根源於當事人之間建立在自願基礎上的合意。而對自願以及自願形成合意的過程進行切實保障,將有賴於規範化的程序設置。二是不能違反法律規定。不僅要求訴訟調解的程序合法,而且當事人合意達成的內容也必須符合法律的規定。要加大對調解協議的審理力度,建立對惡意調解的識別和規制程序,防止訴訟當事人以調解之名來謀求不當利益。三是不能久調不決。適用普通程序案件調解時限一般限定在30日內,簡易程序案件則限定在15日內,調解次數一般以3次爲限。
(三)強化調解管理
一是提高調解書的質量。要改變目前調解書過於簡單的缺點,在調解書中應當列明案件的基本事實,固化當事人爭執的焦點,明確調解的範圍。二是重視對調解過程的記錄。對於調解主要過程及相關事項的詳細記錄,有利於固定當事人的意思表示,避免日後再發生糾紛。三是注意釋明告知。對調解的法律後果和法律效力應當向當事人釋明,特別是對文化程度低或年老的當事人,應當通讀調解協議的內容並將過程記錄入卷。四是注重與當事人的溝通,調解達成的協議應徵求當事人本人的意見。
(四)堅持分類調解
對於涉及婚姻家庭糾紛、勞務糾紛、交通事故和工傷事故損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關係糾紛等案件應當先行調解。對於對案情複雜當事人矛盾激化的案件、人數衆多的案件、有重大影響、多方關注的案件,應當着重調解。對於適用特別程序、身份關係確認案件、有嚴重違法活動需要給予經濟制裁的案件、涉及行政性因素的案件、事實和法律關係非常明確的借貸案件、當事人地位信息嚴重不對稱的案件,不得適用調解。
(五)強化審執銜接和執行保障
法官要樹立審執銜接意識。能夠即時履行的案件,法官要儘量促使義務當事人當庭兌現。在調解中,法官還應釋明訴訟執行風險,提示當事人申請財產保全,有條件的調解協議可約定義務人提供相應履約保證的財物和第三人擔保履行的約定。加強當事人訴訟誠信的監督管理,並加大對其違反調解協議行爲的執行制裁力度。通過完善立法,將拒不執行調解書的行爲納入拒不執行判決、裁定罪的規制範圍,增加拒不履行義務當事人的違法成本。
(課題組成員:孫海龍蔣明軍)