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損壞林業資源的行爲發生後,違法行爲人除接受相應的刑事或行政處罰,還可以通過植樹、植苗等營林方式進行補救,這一“綠色處罰”在安寧市人民檢察院案件管轄的三縣一市範圍內已實施近兩年。安寧市通過這種“綠色處罰”方式,恢復林地上百畝。
雲南省安寧市政府近日決定,在車木河水庫水源保護區建設佈局1294.1畝生態修復公益林,專門用於損壞林業資源的行爲人來此植樹造林。造林時間安排在今年6月至9月。
這種做法的法律依據何在?成效怎樣?還存在哪些困難和問題?本報記者進行了調查採訪。
毀林之後要造林,已經恢復林地上百畝
車木河水庫周邊,爲保護水源地而對村民實施整村搬遷後騰出的農地,正等待着一片生態修復公益林的到來。根據估算,營造1294.1畝林子所需費用超過268萬元,錢從哪裏來?
楊力(化名)就職的採礦企業自2012年10月以來,未經批准即在安寧市祿脿街道超範圍採礦,非法佔用林地6.87畝,被安寧市林業局處以4.58萬元罰款,並責令限期恢復原狀。可是,礦區有諸多歷史遺留問題,加之企業要發展,在原址恢復原狀顯然不現實。
經過協商調解,企業同意再繳納2.06萬元植樹造林費用,委託安寧市林業局代其異地植樹,視爲企業已履行行政處罰決定書中關於“責令限期恢復原狀”的處罰。安寧市林業局負責把這筆款項用於車木河水庫生態修復公益林的營造。
楊力說,繳納植樹造林費用進行異地林地恢復,既依法依規履行了義務,又保證了企業的生存和發展。
安寧市檢察院環境資源檢察科科長羅正力告訴記者,自2011年4月起,安寧市林業局和市森林公安局清理出違法徵佔用林地的單位(或個人)50餘家。依據被毀壞林地的情況,按照每畝3000元至6000元不等的植樹成本,違法行爲人自願繳納異地植樹造林費用後,由林業主管部門代爲組織在車木河水庫水源保護區異地集中造林。目前已收到205萬餘元,造林時間安排在今年6月至9月。
而在此之前,安寧市已經通過這種“綠色處罰”方式,恢復林地上百畝。其中影響最大、涉案人數最多的,當數被告人劉某一案。
2011年6月至11月,被告人劉某、張某等,在祿勸彝族苗族自治縣林區非法收購盜伐的林木。喬某等10多位村民紛紛跑到不多囉山、李子坪山等地,盜伐冬瓜原木。公安機關偵查發現,劉某等人非法收購、運輸盜伐的林木約140立方米。被告人劉某、張某等均被依法追究了刑事責任。
在多次調研的基礎上,安寧市檢察院決定,在祿勸雲龍水庫水源保護區移民搬遷後的空地上,建立首個違法犯罪行爲人植樹造林警示教育基地,讓破壞林木的行爲人以砍伐林木數量的10倍進行異地植樹,管護期3年,成活率須大於85%。
2012年,劉某等6名被告人先後繳納植樹保證金5.5萬元,在雲龍水庫水源保護區自願種樹6800株。被告人喬某等植樹2570株,目前,樹木的成活率達到70%。
追求法律效果、社會效果、生態效果的統一
失火毀林、盜伐濫伐、非法採礦、非法佔用林地等,都會給林木資源帶來破壞。“但是過去,這類案子判緩刑的多,收監的很少;如果是行政處罰,一般就是罰款和責令限期恢復原狀。很多人交不出罰金,相關法律法規中有‘責令恢復原狀’的條款,卻沒有明確如何恢復。”安寧市檢察院副檢察長餘志明說,由於行政機關缺少有效的手段,結果往往是不了了之,被破壞的生態依然得不到修復。
安寧市檢察院民事行政檢察科科長李利國也認爲,行政處罰決定中關於“責令恢復原狀”的處罰措施,操作性不強。林地已被破壞,難以確定其原狀,即使當事人願意接受處罰,也不清楚要恢復到什麼程度才符合要求。“責令恢復原狀”的處罰經常成爲一紙空文。
2010年3月,安寧市檢察院成立環境資源檢察科,負責辦理祿勸、富民、晉寧、安寧三縣一市環境保護刑事案件的審查起訴工作。檢察機關對行政機關的執法權有監督職能,新的部門成立了,檢察官們希望在這方面有所突破。
很快,他們就接到了一個案子:戴某某等6名被告人於2009年6月至2010年8月期間,在安寧市縣街街道落水洞山場,非法佔用林地,改變被佔用林地用途,並在非法佔用的林地上進行探礦、採礦活動,造成小箐口村民小組集體所有的10.14畝林地毀壞。
餘志明說,圍繞如何辦理這件案子,檢察官們逐漸達成了一個共識:在追究被告人刑事責任的同時,必須對被毀壞的林地進行生態修復,從而實現打擊破壞環境資源違法犯罪的法律效果、社會效果、生態效果的統一。
最終,安寧市檢察院支持小箐口村民小組提起雲南省首例修復植被的訴訟,促使6名被告人共同承擔修復林地及植被的費用8.8萬元,修復林地15.5畝,種植旱冬瓜樹5047株。
從此,凡是遇到破壞環境資源的案子,安寧市檢察院都借鑑戴某某一案的經驗,與被告人協商,通過植樹、植苗等方式,原則上在損壞原址或案發地,對林木資源實施植被恢復。
但是,有的盜伐濫伐案件發生在森林裏,如果又回到森林裏去種樹,不好監管;有的樹已經生長了幾十年,要恢復原狀,也不可能。安寧市檢察院於是提出,不能在原址恢復生態植被的,可以由林業主管部門責令或者人民法院判決指定違法行爲人或環境侵權行爲人,在異地進行植樹造林。
餘志明告訴記者,生態修復補救行爲發生在判決之前,可以視爲被告人有悔罪表現,進而成爲從輕量刑的情節考慮。更重要的是,“綠色處罰”從保護生態的角度,能對其他人產生震懾和警示作用。
8家單位聯合建立環境損害修復機制
餘志明介紹,植樹造林恢復生態屬於民事行爲,由林業行政主管部門或人民檢察院、公安機關居中協調,由違法行爲人與受損主體達成諒解,並簽署調解協議書後方可執行,任何單位或個人都不能脅迫違法行爲人必須交錢。如果違法行爲人經濟困難,也可由林業部門提供樹苗,違法行爲人投工投勞去種植和管理。林業部門設立專門的賬戶,接收違法行爲人繳納的款項,這些錢只能用於生態修復,檢察院會對資金的管理進行監督。
按要求,補種的林地要大於等於被損壞的林地,恢復以後要達到原來的生態效果,以實現損補平衡。具體如何實施呢?
檢察官們以即將營造的車木河水庫水源保護區生態修復公益林爲例說,安寧市檢察院、市林業局專門委託西南林業大學編寫了《車木河水庫水源涵養林建設作業設計》,對當地的地形地勢、河流水系、氣候、土壤、樹種選擇等進行了詳細分析。
記者看到,該作業設計推薦了雲南鬆、櫻桃、華山鬆、雲南紅豆杉等作爲適宜的造林樹種。而在安寧市政府的批覆中,明確了設計整地規格、設計造林規格等技術標準。
實施“綠色處罰”,安寧還有制度保障。今年3月30日,安寧市法院、檢察院、林業局等8家單位聯合發佈《關於建立環境損害修復機制的實施意見(試行)》,對責任主體、實施主體、修復方式等作出了明確規定。同日,安寧市法院、檢察院、林業局和森林公安局,還聯合發佈了《關於辦理林業行政、民事訴訟、刑事訴訟案件中對被損壞的森林資源實施植被恢復的若干意見》。
安寧市檢察院檢察長肖潔表示,檢方提起訴訟要有依據,雖然被毀壞的木材價值可以鑑定,但生態的受損程度則難以評估。誰是生態破壞的鑑定主體,誰承擔鑑定費等問題,目前也未明確。安寧的“綠色處罰”只是法律框架下的初步探索,亟須環境資源立法方面的進一步細化。