三公經費亟待績效管理

　　很少見到哪個幹部因爲花錢大手大腳而被點名批評，也沒有哪個幹部因爲勤儉節約而被提拔

　　文/《瞭望》新聞週刊記者

　　審計署2012年組織對18個省(自治區、直轄市)的54個縣財政性資金進行審計調查發現，54個縣無一對財政超收收入分配管理作出制度規定。

　　據其統計，2011年中央專項轉移支付287項，其中187項沒有建立績效評價制度。

　　多名財政、審計、紀檢幹部及研究人員向《瞭望》新聞週刊記者指出，沒有相應的績效管理，三公經費浪費嚴重。

　　“花錢不重效果”

　　績效管理是現代財政制度和財務制度的重要組成部分。但本刊記者在多地採訪時瞭解到，財政資金使用“重投入輕效果，重分配輕管理”的現象依然普遍存在。

　　審計署行政事業審計司二處副處長張耀鼎說，績效本應成爲資金分配的一個前置條件，但實際情況是資金分配完畢後，下級究竟怎麼使用的往往沒有形成報告。據審計署統計，2011年，中央專項轉移支付有287項，其中187項沒有建立績效評價制度。

　　沒有績效評價或績效考覈不嚴，資金使用效果就難以得到保障。記者查閱近期審計署公佈的審計報告時發現，“花錢不重效果”的現象並非個例。例如，審計署對環保領域34個利用國外貸款的項目進行審計，發現有13個項目存在資產閒置或損失浪費，涉及金額4.3億元。

　　山東、河北等地部分縣級財政部門負責人則告訴記者，在資金分配過程中，經常發生年底追加預算的情況，這些追加資金往往在管控方面不健全，預算編制不完整、無預算等現象較爲普遍，導致資金使用效率低下。

　　審計署2012年組織對18個省(自治區、直轄市)的54個縣財政性資金進行審計調查時發現，54個縣無一對財政超收收入分配管理作出制度規定。在實際運作中，有7個縣未向本級人大報告或備案超收收入安排情況，有34個縣只是報人大備案或在實際安排確定之後再行報批。

　　除了“重投入輕效果，重分配輕管理”，還存在績效透明度不高的問題。記者採訪發現，近年來我國財政管理的績效考覈正在穩步推進，但在已有的預算支出績效考覈結果中，很多尚未向社會公衆公開，公衆參與度不高。

　　“在公佈決算時缺乏經費使用的具體過程、使用的結果。缺少這些信息，公衆就無法判斷錢是不是應該花，花多了還是花少了，也就無法判斷經費的具體使用效果。”中國社科院法學研究所法治國情調查研究室副主任呂豔濱說，績效透明度不高，弱化了社會和新聞輿論監督的作用，使績效考覈工作的公開公平性打了折扣，考覈結果的效果難以真正發揮。

　　“沒有尺子，無法判斷好壞”

　　審計署辦公廳新聞處處長趙萍說，在發達國家，績效考覈水平高低、結果是否公開是衡量一個國家是否進步的重要標準。但相關部門負責人向記者反映，在推行績效管理過程中，面臨着幾大障礙：

　　其一，缺乏績效考覈標準。“我們審計系統本身沒有績效考覈的明確標準，都是參照其他部門的考覈標準，這樣就難以保證客觀，是一種粗線條的績效考覈。到底應該怎麼進行考覈，各地都在探索。現在主要的問題是沒有尺子，我們審計部門無法判斷好壞。”河北省徐水縣審計局局長戴國旗說。

　　財政部門也面臨同樣的困擾。據瞭解，財政績效管理試點推行了七八年，一直面臨着用什麼標準去衡量的困難。

　　其二，績效監督成本高。山東一位縣級財政局長說，由於人員精力有限，執行預算的單位很多，現在只能有針對性地對一些重點部門進行績效管理；加之從國家到省、市層面的各種專項配套的項目非常多，人員精力有限，難以全部實行績效管理。

　　其三，預算支出績效考覈結果導向和激勵約束力偏弱。由於當前預算支出績效考覈工作體系尚不健全，缺乏法律規範，對預算支出實施績效較差的單位沒有實際處置權力，績效考覈結果往往只是作爲各有關部門預算項目借鑑、參考。

　　多名基層幹部向本刊記者指出，很少見到哪個幹部因爲花錢大手大腳而被點名批評，也沒有哪個幹部因爲勤儉節約而被提拔。在這種背景下，各部門、各級官員對績效考覈的重視程度難免不夠。

　　其四，基本支出項目支出不清晰，互相滲透導致績效考覈難。審計署行政事業審計司司長劉正均說，很多基本支出隱藏在項目支出裏，基本支出項目化的問題非常嚴重，比如請客吃飯的費用列入建設經費。各種費用相互交叉滲透，難以區分每筆資金的具體用處，績效考覈無從下手。

　　試點績效管理

　　部分受訪人士建議，儘快開展績效管理試點，並建立與考覈結果相應獎懲機制。

　　首先，拓寬績效概念內涵，從加強對“出國考察”資金使用績效評價切入，推動三公經費績效管理試點。

　　中國社科院法學研究所法治國情調查研究室副主任呂豔濱說，績效不僅僅是效率、效果，也包含正當、合理的意思。基於這種理解，一方面可加強對難以量化效果的支出(如公車使用、公務接待)進行合規性考察，另一方面從對出國考察資金的使用績效評價切入，推動三公經費績效管理試點。

　　“公費出國效果很容易量化。多少人、去了哪、出國目的、費用，出國考察結果等要素都可以用調研報告的形式呈現出來，然後將調研報告與專業機構的同類型報告進行對比。”呂豔濱說，“如果同樣一個報告，我在國內5000元就能做出來，你到國外出去一趟花了5萬元，那你的績效考評的結果肯定是差。”

　　其次，實施總量控制，建立與績效考覈相對應的經濟獎懲機制。

　　河北大學經濟學院學術委員會主任顧六寶說，從制度設計的角度看，“用自己的錢辦自己的事”最節約。爲達到這樣的效果，可借鑑國外經驗，實施總量控制，將公務接待等費用定額支付給政府部門或人員。

　　“花超了，自己補，節省下來的錢都歸部門或個人。前提是事必須得辦好。這樣既控制了支出，又有利於逼迫公務人員形成節約習慣。”顧六寶說。

　　再有，建立與績效考覈相對應的幹部考覈機制。

　　審計署財政審計司副司長胥連碧建議，應提升績效考覈對幹部升遷的影響力，將審計結果與幹部考覈相結合。

　　北京市東城區紀委書記夏樹軍說，節約不是提拔幹部的充分條件，但應該是個必要條件，成爲考察幹部的一個參考。“起碼要提出來：浪費是你的缺點，責令今後改正。”

　　最後，探索預算全程績效考覈機制。

　　多名接受本刊記者採訪的財政、審計、紀檢官員認爲，目前預算支出績效考覈側重於支出結果考覈，屬於事後考覈，應繼續探索預算項目支出的事前決策、事中執行、事後總結的科學機制，避免無謂浪費或重複支出，確保“每一分錢都能用在刀刃上”。□

　　(此報道作者爲：《瞭望》新聞週刊記者任峯王駿勇凌軍輝代羣席敏葉超陸文軍方向禹倪元錦)

　　(來源:《瞭望》新聞週刊)