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□地方科學立法實例朱玉
《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》施行6年來,全省共建成投產中小水電裝機189.3萬千瓦,是前5年投產裝機的4.3倍;規劃內的大型水電站全部開工建設。水利水電事業健康快速發展,爲貴州經濟社會發展作出了積極貢獻。同時,貴州作爲一個欠發達、欠開發、欠開放的省份,也爲國家分了憂。
立法背景:違規簽約時有發生
貴州省水能資源十分豐富,水能理論蘊藏量達1800多萬千瓦,居全國第六位,開發利用潛力大。2002年,貴州省開展了水能資源使用權有償出讓試點工作,分別在遵義、安順、黔東南以及赤水、仁懷、務川、遵義等縣(市)水行政主管部門採取拍賣、掛牌等有償方式出讓了80餘座水電站的水能資源使用權,收取水能資源出讓金6700多萬元,由省、市、縣三級水行政主管部門安排用於水資源開發、利用、節約、保護、管理和水利基礎設施建設,對保護貴州省水資源和加強水利建設起到了積極作用。
2000年以來,隨着水電開發熱的興起,貴州省許多地方任意出讓水能資源開發使用權,越權審批、違規簽約等現象時有發生;有的開發商爲獲取最大利潤,違反水資源規劃,進行破壞性、掠奪式開發,引發水事糾紛;有的以無償或者協議的方式取得水能資源使用權,然後倒賣牟利;有的爲了搶佔資源,倉促上馬,野蠻施工,出現了一些無立項、無設計、無驗收、無管理的“四無”水電站,成爲威脅人民羣衆生命財產安全的重大隱患。
2005年9月23日貴州省十屆人大常委會第十七次會議通過的《貴州省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第十一條規定:“鼓勵單位和個人按照水資源規劃依法開發、利用水能資源。水能資源使用權由有管理權的縣級以上人民政府水行政主管部門通過公開招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓。已開工建設並且投資額達到總投資額25%以上的水能資源項目,需轉讓依法取得的水能資源使用權的,水能資源使用權人應當向有管理權的縣級以上人民政府水行政主管部門提出轉讓申請,說明原因和工程已經實施的狀況,經批准後方可辦理轉讓手續。水能資源使用權有償出讓的具體辦法由省人民政府規定。”爲此,將貴州省的水能資源優勢轉化爲經濟優勢,加強水資源統一管理,合理開發利用水能資源,進一步規範水能資源使用權有償出讓範圍、出讓權限、出讓方式,結合貴州省實際,制定具有可操作性的辦法十分必要。
立法過程:徵求意見反覆修改
2004年,貴州省水利廳在調查研究的基礎上,結合貴州省實際,開始着手起草辦法草案。2005年,貴州省政府將辦法草案列入立法調研計劃後,貴州省政府法制辦和省水利廳成立起草小組,開展了基礎性的調研、論證、修改工作。2006年,辦法草案列入貴州省政府正式立法計劃後,起草小組對辦法草案進行了多次討論和修改,徵求了省內各市、州水行政部門的意見,多次召開會議徵求省財政廳、經貿委、發展改革委、建設廳、國土資源廳、林業廳、交通廳等部門以及部分電力公司的意見,併到貴州省黔南、黔東南、遵義、安順等地作了大量調研。之後,貴州省政府法制辦又向9個市、州人民政府和部分縣人民政府以及省直有關部門發出徵求意見函,廣泛徵求意見。針對草案的某些具體問題,再次將草案文本發送有關單位,並召開座談會討論、聽取意見。2006年1月,貴州省政府法制辦將草案徵求意見稿在“貴州省政府法制信息網”上公開徵求社會各界的意見;2006年4月,針對草案某些條文存有爭議的問題,貴州省政府法制辦又邀請有關部門進行專題協調。經過反覆修改,十幾次易稿,貴州省政府於2007年2月頒佈了《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》。這在全國是首家以省政府規章形式規範水能資源使用權有償出讓。
辦法有三個方面的突出特點:一是體現了對水能資源統一管理和對國有資源有償使用原則。規定水能資源使用權出讓金由縣級以上人民政府水行政主管部門收取後繳各級財政專戶。同時,爲體現社會公平,體現資源屬於國家所有和資源的實際價值,根據“法不溯及既往”原則,對《辦法》施行前已開發利用水能資源的單位和個人應當按照規定的出讓底價繳納剩餘年限的出讓金。二是嚴格規範了行政許可相關事項。《辦法》明確了水行政主管部門辦理水能資源使用權證的程序和期限,明確了已開工建設並且投資額達到總投資額25%以上的項目,需要轉讓水能資源使用權的,應當向縣級以上人民政府水行政主管部門提出申請,說明原因和工程已經實施的狀況,經批准後方可辦理轉讓手續。規定了水能資源使用權期滿後延續的條件以及無償收回使用權的情況。同時,對因公共利益需要提前收回水能資源使用權的,規定了應當依法對使用權人給予補償。三是體現了公開、公平、公正的精神。規定通過公開“招標、拍賣、掛牌”的方式取得水能資源使用權,明確了水能資源使用權出讓底價以單位電能投資爲依據,並由縣級以上人民政府水行政主管部門委託有資質的中介機構分四種情況進行評估論證,編制底價。
實施成效:促進水能資源開發
《辦法》施行6年多來,對促進水能資源的合理開發利用,建立正常的水事秩序發揮了重要作用。水能資源有償使用制度全面推行,徹底扭轉了前些年水能資源開發中搶佔資源、倒買倒賣使用權謀取不正當利益、資源閒置浪費和水事糾紛多的局面,從根本上遏制了“跑馬圈河”、無序開發現象。遵義市、黔南州等地依法收回了被開發商無償圈佔長期不開發的多座水電站的水能資源使用權,重新進行招標、拍賣、掛牌出讓,避免了資源的長期閒置浪費;各地對《辦法》施行前產生的82座無規劃、無設計、無驗收、無管理的“四無”水電站和其他違規水電站進行了整改,依法加強水能資源管理,沒有再產生新的“四無”水電站和其他違規水電站,水能資源開發糾紛大量減少,水能資源開發利用和有償使用制度步入規範化、法制化軌道,開發和管理形勢明顯好轉。
《辦法》規定採取招標、拍賣、掛牌方式公開出讓水能資源使用權,開發商公平參與競爭,從源頭上防止了通過暗箱操作和不正當手段無償獲取水能資源使用權等現象,充分體現了社會主義市場經濟公平競爭的原則,同時也減少了由此滋生的腐敗。
水能資源作爲國家有限的自然資源,國家對其擁有處分權和收益權。對水能資源實行有償使用,由開發利用水能資源的單位和個人向國家繳納使用權出讓金,有效體現和維護了國家對有限自然資源的收益權。另外,對依法開發、手續齊全、足額繳納水能資源使用權出讓金的水電站進行確權和頒證,維護了使用權人的合法權益。《辦法》施行以來,全省共收到水能資源使用權辦理申請1072份,目前已對602座水電站的水能資源使用權進行了確認,與342座電站簽訂了水能資源使用權出讓協議,向282座電站頒發了水能資源使用權證。 (作者單位:貴州省政府法制辦公室)