深化預算改革三大任務

　　十餘年的預算改革取得了重大成就，但也步入了改革的攻堅期，如何在下一步的改革中更進一步，需要在公開透明、強化監督和規範完整三方面有實質突破

　　新一輪預算制度改革再起征程。國務院總理李克強5月6日主持召開國務院常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革9項重點工作，其中第二項就提出，“要下力氣推動建立公開、透明、規範、完整的預算體制，形成深化預算制度改革的總體方案。”這是新的領導集體執政之後對預算制度提出的新要求。

　　1999年我國預算改革大幕啓動，至今我國建立起了現代公共預算制度的基本框架，部門預算改革、國庫集中收付體制改革、政府採購改革等方面都取得了重大的進展，“預算權力結構得到改善，新的預算程序以及相關的程序性規則開始建立起來，並開始對政策制定者和管理者構成資金約束，政府及其各個部門活動的改革目標初見成效。”權威專家向本刊介紹。

　　但是，當前我國預算改革依然有諸多問題尚待解決。中國社科院財政稅收研究中心副主任楊志勇告訴本刊記者，當前我國預算存在通俗化標準化不夠，人大預算監督不力，預算完整性不夠，保密制度不完善導致預算公開不合理等亟待解決的難題。比如，當前議論激烈的“三公經費”等問題，很大程度上也是由於預算制度不完善所導致。

　　在權威專家看來，此次高層提出深化預算制度改革正是改變這種現象的最好契機，“提出的公開、透明、規範、完整四項基本要求，更是爲深化預算改革指明瞭方向。”同時，他也指出，2010年我國提出《預算法》的修正至今已過去三年，“此次深化預算制度改革的提出，也爲《預算法》修訂指明瞭方向。”

　　透明性依然需要加強

　　預算制度改革首先是透明度的改革，其中一個重要的方面就是中央部門預算公開，包括“三公經費”的公開。2010年以來，中央各部門已經連續4年公開部門預算。今年和過去相比，預算信息公開又有進步。中央部門預算公開的時間提前，“三公預算”的時間更是大幅度提前，體現了預算公開的及時性。

　　“但是在預算支出上透明度還需要進一步完善。”楊志勇說，作爲部門預算的組成部分，“三公預算”這一類預算支出與部門預算理應同步公開。但現實中，“三公預算”的支出信息還需在現有的政府支出信息的基礎之上進行加工才能得到，預算信息的公開仍有完善空間。

　　“如果要進一步推進預算的透明公開，預算的編制要更加註重精細化和科學化，要運用信息化、專業化和系統化管理技術，建立健全工作規範、責任制度和評價機制。”接受本刊記者採訪中，遼寧省財政科學研究所所長王振宇表示，當前預算的公開形式還是過於籠統粗略，通俗性不夠，普通人常常看不懂，“下一步預算公開一定要走向精細化和通俗化的方向。”

　　在楊志勇看來，預算公開者不能簡單地將信息展示給公衆，要讓所公開的信息有用，預算公開者有義務更友好地發佈信息，“預算執行者對預算信息較熟悉，具有內部人的信息優勢，發佈預算信息時應當爲信息使用者設身處地，採取更友好的方式來幫助外部人士理解預算信息。”

　　此外，王振宇提醒，當前保密制度不健全對於預算制度的改革是一個挑戰，“一些部門以‘保密’爲理由，拒絕公開一些預算數據，導致很多關鍵數據的公開不完整，預算公開得不到有效落實。但到底這些數據是否涉密，很多都沒有依據。”因此，預算信息公開還需與國家保密制度改革相配合，讓預算公開者準確把握保密的界限，防止保密制度濫用。

　　強化預算監督力量

　　“由於預算往往是由部門自己公開，所以讓公開內容更加細緻、透明的內部動力往往不夠。”按照王振宇的分析，當前預算透明性不強的一個重要原因就在於缺乏動力，“關鍵在下一階段的預算體制改革中，應該進一步落實人大的預算監督權力。”

　　中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君也向本刊記者表示，人大在預算管理中有審查和監督兩個作用，但是目前兩個作用的發揮都有待提高，“當前人大審查的時間過短，尤其是全國人大，開會短短几天時間就要審查全國預算。”

　　王振宇則表示，除了時間過短以外，人大預算監督還存在專業性不強的問題，“幾十頁幾百頁的預算報告，財政專業人士都看得非常費勁，對於不具備專業知識的人大代表來說，想要在短時間內完全弄懂預算報告非常困難。”因此，他建議，應該聘請更多的專業人員協助人大及其常委會對預算和審查進行監督，保證足夠的人員配備。

　　同時，王雍君認爲，有必要在法律框架內賦予人大預算修正權。這是立法機構行使實質性預算權力最基本的程序性權力，也是判斷一個國家立法機構預算監督能力強弱最基本的標準之一。賦予人大預算修正權還可以避免政府預算被整體否決的尷尬局面。

　　王雍君說，“賦予人大預算修正權並不是要把預算重心轉到人大，而是對目前過大的行政權力，起到一定的平衡作用。目前，預算過程中行政裁量權過大，缺乏相應監督，而人大本身就擔有監督職責，對公衆負責。”

　　此外，“除了增強人大的監督作用之外，還要提高財政部門地位，將其建成真正的核心預算機構。”中山大學中國公共管理研究中心主任馬駿表示，預算改革以來，隨着綜合預算以及預算細化等改革的推進，預算權和支出管理權開始向財政部門集中，“然而，預算‘碎片化’仍未得到根本性的改觀。財政部門之外，其他部門仍然掌握着對某些資金的分配權。這些機構實質上是一些‘準預算機構’。”

　　爲了將財政部門建成真正的“核心預算機構”，他建議，一是可以將資金分配權完全集中到財政部門；二是可以將財政部門的預算職能與發展和改革委員會的計劃職能整合成一個級別更高的“計劃與預算委員會”，由其對整個政府資金進行預算安排，將政府的政策意圖貫徹進資金分配，而財政部主要負責預算執行和財政管理。

　　馬駿認爲，我國的財政部門應該超越目前這種會計導向的職能定位，將自己重塑成一個政策分析機構，樹立自身在預算分配中的權威地位，變成一個真正的核心預算機構。

　　深化全口徑預算改革

　　我國預算包括四大類，分別是公共財政預算、政府性基金預算、國有資產經營預算和社會保障預算。專家表示，以往兩會上前三個預算都要提交，唯獨社會保障預算缺席。在今年的兩會上，社保基金預算正式提交到全國人大的預算報告中，這就意味着所有政府預算都要通過人大進行審查和監督，我國的財政預、決算體系基本實現了全口徑。

　　財政部財科所副所長劉尚希表示，當前從全口徑的角度來說政府預算已經基本實現了全覆蓋，但在管理上還要進一步完善和加強，“特別是國有資本經營預算還不健全。”目前，國有資本經營預算並沒有將所有的國有企業的資本收益都納入，國有資本經營預算也並沒有覆蓋所有的國有企業。例如銀行等國有金融機構就沒納入。

　　“從這個意義上說，國有資本經營預算還不是一個全口徑的預算。國有資本經營預算應當是涵蓋所有的國有資本，讓其真正地覆蓋所有的國有企業。”他分析說，國資委管理大部分央企，但主要限於實體經濟領域，同時現行國有資本經營預算的編制是財政部和國資委共同完成，而預算的執行主要在國資委。在這種情況下，國資委無法把金融國企拿來一併納入國有資本經營預算當中。要實現這個預算的全口徑，有待於國家國有資產管理體制的全面改革。

　　而且，王雍君表示，財政專戶的存在也影響着預算制度的改革，“財政專戶的設立有一定客觀基礎，比如一些沒有人民銀行分支機構的偏遠地區，有必要在商業銀行裏開設一些賬戶用於繳款。但現實是在國庫體系之外，目前全國有20多萬個財政專戶，每天都有大量資金流進流出，且沉澱了很多納稅人的錢。”

　　他指出，這些錢是在“財政國庫”的管理之下，但並未納入到“單一國庫”，即下設在央行的法定國庫，“這種體系對地方財政部門最有利，因爲是由它們選擇銀行設立賬戶，自己管錢，脫離了央行國庫的監管，導致行政裁量權很大，存在很大的利益尋租的空間。”

　　王雍君認爲，出現這種情況的根本原因，一方面是制度賦予少數有權力的領導過於寬泛的自由裁量權；另一方面由於預算制度不健全，當前支出管理過多依賴發票，支出過多地依賴發票制度上本身就有漏洞，“當前唯一能動態監督財政資金的進出，就是通過央行國庫，所以當前預算制度改革，必須重視國庫的作用。”(記者韓遠飛)

　　(來源:《瞭望》新聞週刊)