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黨內法規建設規範化程序化的制度保障(深度關注)
——解讀公開發布的兩部重要黨內法規
核心閱讀
5月27日,《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》(以下簡稱《備案規定》)對外公開發布。這兩部重要黨內法規的公開發布,使中國共產黨有了第一部正式、公開的黨內“立法法”和備案程序規定,對於加強黨內法規制度建設,推進黨的建設制度化、規範化、程序化,提升黨的建設的科學化水平具有重要意義。
1.黨內法規與國家法律是協調統一、良性互動的
黨內法規是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規範黨組織的工作、活動和黨員行爲的黨內規章制度的總稱。黨內法規集中反映全黨意志,集中體現黨的理論和路線方針政策,對於維護黨內秩序、規範黨內生活、調整黨內關係、保障黨員民主權利,對於推進黨的建設、提高黨的領導水平和執政能力,具有十分重要的意義。
“黨內法規”是個約定俗成的概念,人們常說“黨規國法”,“黨規”就是“黨內法規”。早在1938年,毛澤東同志就在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中指出,爲使黨內關係走上正軌,“須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動”,首次提出黨內法規的概念。此後,黨的歷屆領導人都對黨內法規作出重要闡述。“黨內法規”這一概念也寫入了黨章及黨的其他重要文獻中。幾十年來,黨內法規這一概念經黨的領導人經常使用、黨內文獻正式確認,已深入人心、爲社會各界廣泛認同。
“黨內法規有着使原則變爲行動的‘橋’和‘船’的作用。”中央社會主義學院教授甄小英強調,從黨內法規建設在黨的建設中的地位作用看,科學的黨內法規決定着黨的興衰,“關係到黨和國家是否改變顏色。”
“它是‘剛約束’,是‘鐵籠子’。”中央黨校教授葉篤初這樣看待黨內法規的作用。
北京大學法學院教授姜明安則認爲,黨內法規的價值至少表現在四個方面:規範執政黨依法執政,規範黨的組織及其相互關係,規範黨員的權利、義務和紀律,保障國家法制的統一,推進法治國家、法治政府和法治社會的一體建設。
說到“黨規”,就不能不提“國法”。那麼,黨內法規與國家法律是個什麼關係?加強黨內法規建設會不會削弱國家法律的作用?
姜明安表示,黨內法規與國家法律有着明顯不同,黨內法規調整的是黨內關係和黨內生活,適用於黨組織和黨員,用黨的紀律作保證;而國家法律調整的是社會關係,適用於一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織以及所有中華人民共和國公民,依靠國家強制力保證實施。
他認爲,黨內法規與國家法律之間是協調統一、良性互動的關係。一方面,黨內法規必須嚴格遵守憲法和法律的規定、原則和精神;另一方面,把黨內法規中一些成熟的制度規定適時經過法定程序上升爲國家法律,是立法的一個重要源頭。黨內法規的實施有利於保障憲法和法律的實施。推進黨內法規建設,對國家法律來說不是削弱而是加強。我們黨依法執政,既要依據憲法和法律治理國家,又要運用黨內法規管黨治黨,二者統一於推進社會主義法治國家建設的宏偉事業中。
2.兩部黨內法規的出臺標誌着黨內法規制度體系建設邁出大步
改革開放30多年來,黨內法規建設取得重要進展,黨內生活的一些主要領域基本實現了有章可循、有規可依。“可以說,我們黨目前正處於黨內法規建設最好的時期。”葉篤初這樣評價。
但是,與世情國情黨情的變化對黨的建設的要求,與黨應對所面臨的“四大考驗”和“四大危險”的要求,以及黨肩負歷史重任的要求相比,黨內法規建設還存在一些突出問題和薄弱環節。
甄小英認爲,這主要體現在幾個方面:
——一些地方和部門、一些黨員幹部的黨內法規意識比較淡薄。
——黨內法規制定滯後於時代發展和黨的建設、黨的工作實踐,有的黨內法規質量不高、針對性可操作性不強,一些黨內法規執行得不好,落實不到位。
——有些黨內法規內容重複或相互衝突,整個黨內法規制度建設還沒有形成一整套協調配套、完備有效的黨內法規制度體系;在黨內法規內容方面,也存在強調集中多、保障民主不夠的情況。
——強調黨員義務多,保障黨員權利不夠;規範管理基層黨組織和黨員的法規多,規範管理領導機關和領導幹部的法規相對較少;規範自身建設的法規多,規範黨的執政方式、領導制度的法規不足。
1992年,鄧小平同志提出,再過30年的時間,要“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。“按照這一要求,黨內法規制度建設大體上在2020年左右,也就是到建黨100週年時,形成一套比較成熟、更加定型的黨內法規制度體系。”甄小英表示,時間不多,需要抓緊。
事實上,也正是針對這種情況,中央辦公廳會同中央紀委、中央組織部等部門,對1990年印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》和《中央辦公廳關於黨內法規備案工作有關問題的通知》進行了修改,形成了《制定條例》和《備案規定》,報請中央批准後印發。
這兩部黨內法規的出臺,標誌着我們黨在加強以黨章爲根本的黨內法規制度體系建設方面又向前邁進了一大步,對於進一步提高黨內法規制定質量、提高黨的建設科學化水平必將發揮重要作用。
“黨章張力的展開與發揮,一靠執行,二靠具體黨內法規。”葉篤初認爲,目前各級各地正在深入學習十八大新黨章,此時公開發布兩個重要黨內法規時機甚好,正所謂“新規漸磨,伐柯不遠”。
“兩部黨內法規的公開發布,表明新一屆黨的領導集體高度重視黨內法規建設。”姜明安表示,通過規範黨內法規的制定、審查、備案和清理活動,可以改進和提高黨內法規的質量,使黨內法規更好地發揮調整、規範黨的組織和活動,促進從嚴治黨,保障黨科學執政、民主執政、依法執政的作用。
3.《制定條例》修訂凸顯八大亮點
修訂《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》,是推進黨內法規制度建設的重大舉措,對提高黨內法規制定質量、加快構建黨內法規制度體系具有重要作用。此次修訂後的《制定條例》,由原來的6章33條增加爲7章36條。縱觀整個條例,八大亮點躍然紙上:
一是增加了實體性規定。《制定條例》將原條例名稱中的“程序”二字刪去,這是因爲這次修訂不僅完善了黨內法規制定程序,還增加了制定工作的實體性要求,特別是對黨內法規制定權限作出專門規定,明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定、哪些事項可以由中央紀委、中央各部門或者省區市黨委制定,這樣有利於從根本上避免或者減少無權制定、越權制定、重複制定等無序制定現象,確保黨內法規制度體系的統一性和權威性。
二是將省區市黨委制定黨內法規活動納入適用範圍。原條例對黨的中央組織和中央紀委、中央各部門制定黨內法規的活動作了具體規定,但對省區市黨委制定黨內法規的活動,只在附則中規定“依照本條例的基本精神進行”,這導致實踐中一些省區市黨委制定黨內法規的做法不夠規範。考慮到省區市黨委是黨內法規制定主體之一,《制定條例》擴展了調整範圍,把省區市黨委制定黨內法規活動納入其中。
三是完善了編制黨內法規制定工作規劃計劃。原條例雖然規定要編制黨內法規制定工作規劃,但規定得比較粗。《制定條例》專章對編制黨內法規制定工作規劃計劃作出規定,要求通過科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃,統籌推進黨內法規制度建設,突出重點、整體推進,逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。
“編制黨內法規制定工作五年規劃,這是第一次提出。”甄小英認爲,編制黨內法規制定工作5年規劃非常重要,同5年一屆的黨代會相銜接,有利於落實黨代會報告中提出的有關黨的制度建設的要求,有利於加強黨內法規建設的頂層設計和整體佈局,明確黨內法規制定的時間表和路線圖,保證黨內法規制度建設的系統性、協調性和前瞻性。
四是強化了黨內法規起草的調查研究和徵求意見環節。《制定條例》明確規定,起草黨內法規,應當深入調查研究,全面掌握實際情況,認真總結歷史經驗和新的實踐經驗,充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。同時,條例對徵求意見環節作了進一步細化規定:一是規定徵求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見;二是規定與羣衆切身利益密切相關的黨內法規草案,應當充分聽取羣衆意見;三是規定徵求意見可以採取書面形式,也可以採取座談會、論證會、網上徵詢等形式。這樣修訂有利於提升黨內法規制定的科學性、民主性,提高黨內法規制定質量。
五是完善了黨內法規前置審覈程序。原條例雖然對黨內法規前置審覈也作了規定,明確“需經中央審議批准的黨內法規草案,由中央辦公廳負責校覈,並向中央提出校覈報告”,但對於審覈什麼、發現問題如何處理等均未作規定,操作性不強。鑑於此,《制定條例》將前置審覈確定爲必經程序,明確了合法性合規性等審覈內容,規定了發現問題後的處理辦法和程序,這樣修訂有利於更好地把住黨內法規的質量關,防止黨內法規草案“帶病”上會。
六是明確了黨內法規公開發布制度。原條例規定“有的黨內法規公開發布”,導致事實上不公開發布的多、公開發布的少,不利於黨組織和黨員的執行和遵守。《制定條例》將其修改爲“黨內法規經批准後一般應當公開發布”,要求除涉及黨和國家祕密事項的以外,黨內法規一般都應當公開發布,涉密的黨內法規,在具備公開條件時也應當及時履行解密手續後予以公開。
葉篤初表示,這樣修訂就確定了“以公開發布爲原則、以不公開發布爲例外”的發佈制度,有利於推進黨務公開,提高黨內法規的知曉率和執行力。
七是明確了黨內法規的效力等級。爲正確適應黨內法規,有效解決黨內法規的規範衝突問題,《制定條例》對黨內法規效力等級作出明確規定:一是黨章在黨內法規中具有最高效力,其他任何黨內法規都不得同黨章相牴觸;二是中央黨內法規的效力高於中央紀委、中央各部門和省區市黨委制定的黨內法規的效力;三是省區市黨委制定的黨內法規不得同中央紀委、中央各部門制定的黨內法規相牴觸。
八是全面確立了黨內法規備案、清理與評估制度。《制定條例》專章對黨內法規備案、清理與評估作出規定。一是細化了備案制度,規定中央紀委、中央各部門和省區市黨委制定的黨內法規應當自發布之日起30日內報送中央備案,備案工作由中央辦公廳承辦,具體備案辦法另行規定。這樣規定有利於加強黨內法規的監督,維護黨內法規制度體系的統一性和權威性。二是增寫了清理制度,要求黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理,並根據清理情況及時對相關黨內法規作出廢止、失效或者予以修改等處理。三是確立了實施後評估制度,要求黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。這樣規定有利於督促黨內法規實施,提高黨內法規執行力,推動黨內法規的及時完善。
值得注意的是,黨內法規清理制度的設立針對性很強。新中國成立特別是改革開放以來,我們黨制定了大量黨內法規,爲規範黨組織和黨員行爲提供了重要制度保障。但長期以來,黨內法規的“底數”有多少,哪些仍然有效,哪些不再適用,哪些需要廢止,哪些亟待修改,還沒有進行過全面清理。《制定條例》增寫清理制度規定,有利於及時解決黨內法規存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題。
事實上,行動已經開始。2012年6月,中央批准印發《中共中央辦公廳關於開展黨內法規和規範性文件清理工作的意見》,在全黨部署開展一次黨內法規和規範性文件集中清理工作,計劃用2年半左右的時間對新中國成立後製定的黨內法規和規範性文件進行全面清理。目前,清理工作正在順利進行中。這次集中清理在我們黨歷史上是第一次,是黨的制度建設中的一件大事。通過清理摸清黨內法規制度的“家底”,提出立改廢的意見,將爲黨內法規制度體系的科學構建打下基礎。
4.“紅頭文件”的多、濫、亂現象有望得到遏制
此次公開發布的兩部重要黨內法規中,《備案規定》確立了黨內法規和規範性文件備案審查制度,意義也十分重大。
長期以來,“紅頭文件”制定隨意現象在一些地方時有所見,幹部羣衆對此很有意見。特別是有的地方制定的“紅頭文件”出現了同黨的方針政策、同法律法規不一致,或者文件之間相互“打架”等問題,損害了文件的權威性和嚴肅性。
《備案規定》對黨內法規和規範性文件報送備案及審查作出了全面規定,要求中央紀委、中央各部門和各省區市黨委制定的黨內法規和規範性文件,在發佈之日起30日內報送中央備案。中央辦公廳具體負責備案審查工作,主要審查是否同黨章和黨的理論路線方針政策相牴觸,是否同憲法和法律不一致,是否同上位黨內法規和規範性文件相牴觸,是否與其他同位黨內法規和規範性文件對同一事項的規定相沖突,規定的內容是否明顯不當,是否符合制定權限和程序等。審查中如發現黨內法規和規範性文件存在問題,將建議制定機關自行糾正,如制定機關逾期不作出處理,將提出予以糾正或者撤銷的建議,報請中央決定。同時,《備案規定》還明確提出下備一級原則,要求各省區市黨委逐步建立對本級黨委部門和下級黨組織制定的規範性文件進行備案審查的機制。
“備案審查就像頭上始終懸着一把劍,法規和文件制定者必須審慎行事。”姜明安指出,備案審查制度的建立,將加強對黨內法規和規範性文件的監督,更好地維護黨內法規制度的統一和權威。本報記者盛若蔚