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有數據顯示,東莞累計拖欠年票費的車輛達到132萬輛。
蘇仕日攝
時隔兩年,東莞年票制再起爭議。
4月底,東莞宣佈將2013年作爲年票欠費追繳專項工作年,並以東莞市政府名義發放追繳公告。
有數據顯示,東莞累計拖欠年票費的車輛達到132萬輛,欠費總額高達14.58億元。在2012年,東莞超過125萬輛汽車,僅有67萬輛繳納了年票費,徵收率僅僅過半。
不過,本報記者調查發現,作爲年票收費的管理單位,東莞市公路橋樑開發建設總公司(以下簡稱“路橋總公司”)似乎具備“雙重身份”——它在工商部門登記爲企業法人,卻又屢屢自稱“事業單位”。而路橋總公司的下屬單位、年票費徵收機構東莞市公路橋樑收費所(以下簡稱“路橋收費所”),也被法律人士質疑並無資格向法院申請強制執行追繳年票費。
1
路橋公司
不是企業?
關於路橋總公司的身份問題,坊間一直存有爭議。兩年前,東莞某律師曾因質疑年票制的法理性而向法院提出訴訟,他當時認爲,路橋總公司是內資企業法人,並不具備法定的收費資質。
依照《東莞市機動車輛路橋通行費年票制實施辦法》,東莞收取年票費的具體工作,由路橋總公司統一管理並組織實施。
兩年前,對於東莞律師“路橋總公司是內資企業法人,並不具備法定的收費資質”的說法,未獲法院支持。路橋總公司相關負責人此後也多次表示,該公司是事業單位,由市政府直接管轄,並非企業。
據路橋總公司官方網站的信息,該公司“始建於1984年12月,前身爲東莞縣公路橋樑開發公司,1997年5月經東莞市機構編制委員會覈定爲正處級事業單位”。
不過,記者近日在工商部門查詢到,路橋總公司確實在市工商局登記爲“內資企業法人”,成立日期顯示爲“1986年8月29日”,最後年檢時間爲“2012年”。
顯然,這是一個相互矛盾的結果。那麼,一個機構是否可能同時具備企業法人和事業單位雙重身份呢?根據相關法規,這是不可能的。
依據《事業單位登記管理暫行條例》(國務院令第411號),“事業單位依法舉辦的營利性經營組織,必須實行獨立覈算,依照國家有關公司、企業等經營組織的法律、法規登記管理。”
再據省機編辦和省工商局在2000年聯合下發的《關於持有企業法人營業執照的事業單位申請事業法人登記有關問題的通知》,“已領取企業法人營業執照的事業單位,凡符合事業單位改革方向轉爲企業的,保留企業法人資格,不再申請事業單位登記,今後也不再列爲事業單位管理。”
也就是說,路橋總公司不可能既是企業法人,又是事業單位,它既然在工商部門登記爲企業法人,就不應該是事業單位。
2
追繳行爲
由誰牽頭?
東莞將今年作爲年票欠費追繳專項工作年,這已不是東莞第一次開展大規模追繳年票的行動,在此前幾年,路橋收費所也曾向欠繳年票費的車主大規模下發催繳通知書。不過,東莞以市政府名義發佈追繳公告,這還是第一次。
今年4月24日,市政府常務會議審議通過了由路橋總公司、財政局聯合提交的《2013年東莞市政府還貸收費公路通行費年票欠費追繳工作方案》。
該方案稱,從2011年下半年起,東莞年票徵收率明顯下降,欠費情況日益嚴重,2005年至2012年,東莞累計欠費車輛達到132萬輛次,欠費總額達到14.58億元,年票費收入的不斷下降,已經嚴重影響市政府還貸收費公路建設債務的償還能力,開展年票欠費追繳工作,具有必要性和緊迫性。
依據該方案,東莞將今年作爲年票欠費追繳專項工作年,其中,上半年爲集中追繳期,以市政府名義發佈追繳公告,完善年票費徵收管理措施,逐步推行委託銀行代收,由市政府牽頭、多部門聯合推進大規模追繳年票費工作。
這已不是東莞第一次開展大規模追繳年票的行動,在此前幾年,路橋收費所也曾向欠繳年票費的車主大規模下發催繳通知書。不過,東莞以市政府名義發佈追繳公告,這還是第一次。
這似乎是東莞相關部門的無奈之舉。東莞自2005年實施年票制以來,最初的幾年裏,年票費徵收率一直超過八成。不過,在2012年,東莞汽車保有量雖然上升至125萬輛,卻只有67萬輛車輛繳納了年票費,徵收率僅僅過半,全年的年票收入不升反降,由2011年的8.94億元降至5.58億元。
轉折點出現在2011年。當時,東莞有貨運車主和律師相繼對年票制提出意見,他們對年票制度的法理性、收費方式的合理性、收費主體的合法性等問題提出了質疑。年票制官司取得一個實質性結果是,迫使有關部門取消了將年票與年審硬性捆綁的違規行爲。
當年票徵繳與車輛年審不再掛鉤之後,路橋總公司失去了強制徵繳年票的一個最重要的手段,此後,東莞車主紛紛避繳年票,東莞年票收入由此銳減。
收取道路通行費以償還公路建設貸款,這無疑是應當的。只不過,在路橋總公司的身份問題尚未釐清的情形下,東莞以政府的名義追繳年票費,難免令人生疑,這是政府爲企業討債嗎?
3
有無資格
申請非訴執行?
路橋收費所的收費權力是由東莞市政府授權,有法律人士認爲,前述《實施辦法》是地方規定,並非法律、法規、規章,因此路橋收費所並無資格向法院申請非訴執行。
路橋收費所是路橋總公司的下轄機構,在相關的官網信息中,路橋收費所自稱是“正科級事業單位”。
路橋收費所主要負責年票費的徵收工作。在年票與年審不再掛鉤之後,路橋總公司相關負責人多次表示,將通過法律渠道追繳年票費。這裏的法律渠道指的是,路橋收費所向年票欠費車主先後發出《催繳決定書》和《履行催告決定書》,對逾期仍不繳費的欠費車主,則向法院申請非訴執行。
去年11月份,路橋收費所以非訴行政執行方式向法院申請強制執行路橋通行費。受理該案的東莞市第一法院當時稱,鑑於該類案件屬於新類型行政非訴審查案,案件數量較大、大衆對路橋年票費收取存在爭議等因素,該院對於東莞市公路橋樑收費所作爲申請強制執行的申請人主體身份及路橋年票費收取的法律依據等問題進行了審慎審查。隨後,東莞第一法院對117宗年票費行政非訴審查案件立案受理,併發起集中執行行動。
儘管這次行動已經結束,但對於路橋收費所是否有資格向法院申請非訴執行,坊間仍有爭議。
依據《行政訴訟法》相關規定,非訴執行申請人是作出該具體行政行爲的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織。但是,路橋收費所的收費權力是由東莞市政府授權,其授權文件是《東莞市機動車輛路橋通行費年票制實施辦法》。有法律人士認爲,前述《實施辦法》是地方規定,並非法律、法規、規章,因此路橋收費所並無資格向法院申請非訴執行。
東莞市委黨校副教授王學敏則提出了另一種爭議,他認爲,路橋收費所若是“被授權”的機構,它便成爲了行政主體,具備向法院申請非訴執行的資格,但是,誰有權力來“授權”,這在法律上存有爭議。王學敏說,嚴格地講,有權力去“授權”的,應該是有立法權的機構和法律法規,但是在此之外,其他主體比如地方政府是否有權力去“授權”,這仍是一個有爭議的問題。
最近,路橋總公司再次表示,將向欠費車主發出《催繳決定書》和《履行催告決定書》,如欠費車主仍不履行繳費手續,將向法院申請強制執行。
【東莞年票制爭議】
2005年
東莞年票制施行,其設計初衷,確實有着便民的考慮。
當時,廣東省爲了解決省內路橋收費站過多、車輛通行效率低的問題,陸續撤銷了省內的收費站。當時的主管部門考慮到,收費站撤銷之後,如果依然按通過次數收取道路通行費,就會出現部分車輛“用路不交費”的情況。隨後,各地相繼取消按次收費的模式,開始施行年票制,以保障收到足額的通行費以償還建路貸款。
不過,這也在年票制的源頭上埋下了不公平的因子。它假定了每輛車都要通過城市大型橋樑或某些道路,事實上並不是每輛車都會通過,實行年票制後,未償還的債務被轉嫁到每一名車主的身上。
東莞年票制施行後,一些車主或是不滿年票制,或是投機取巧,一直拒繳年票費。
2010年下半年
東莞集中地大規模追繳年票費,這項行動客觀上引發了更多人對年票制的思考。
2011年上半年
東莞貨運車主蔣明亮(化名)兄弟倆和一位律師相繼向年票制發問。他們對年票制度的法理性、收費方式的合理性、收費主體的合法性等問題提出了質疑,市交警部門和交通部門相繼被告上法庭。這一年的年票制系列官司由此拉開帷幕。
在媒體的持續關注下,圍繞年票制的種種爭議,在2011年被持續議論了一整年。質疑者堅持認爲,年票費強行徵收的方式,與《收費公路管理條例》等上位法相牴觸。
2011年下半年
雖然幾場年票制官司均以失敗告終,對年票制的各項質疑也未得到圓滿的解答,並最終不了了之,但幾場官司還是取得了一項實質性的成果——迫使有關部門取消了將年票與年審硬性捆綁的違規行爲。此前,相關部門爲了強行收費,曾要求將年票與年審捆綁,這項施用多年的行政手段,被法院判定爲沒有任何法律依據。
年票與年審脫鉤之後,相關部門失去了強行徵繳年票的一個最重要的手段。此後,東莞車主紛紛避繳年票,東莞年票收入由此銳減。
2012年
東莞汽車保有量上升至125萬輛,但只有67萬輛車輛繳納了年票費,全年的年票收入由2011年的8.94億元降至5.58億元。
2013年4月
東莞再次發起大規模追繳年票的行動,並以市政府名義發佈追繳公告。
策劃:南小渭李書龍
採寫:南方日報記者李書龍
(南方日報記者黃少宏、郭楊陽對本文亦有貢獻)