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6月10日,審計署公佈了36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況。本次審計的範圍包括15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區,涉及903個政府部門和機構、223個融資平臺公司。審計結果顯示,2011年以來,上述地方政府債務餘額增長了12.94%,總量達到38475.81億元。各地在加強新增債務管理、清理規範融資平臺公司工作取得進展的同時,融資平臺公司退出管理不到位、償債能力不強的問題仍然突出。
債務規模擴大九成投向民生
根據審計結果,截至2012年底,36個地方政府本級政府性債務餘額比2010年增加4409.81億元,其中約92%的債務資金用於與民生建設相關領域。
從債務資金來源看,2012年底債務餘額中,銀行貸款和發行債券分別佔78.07%和12.06%,仍是債務資金的主要來源。
從負債規模上看,有逐年加大的態勢。分年度看,2010年及以前年度舉借20748.79億元,佔53.93%;2011年舉借6307.40億元,佔16.39%;2012年舉借11419.62億元,佔29.68%。財政部財政科學研究所所長賈康分析認爲,2012年借債較多與當年政府融資需求有直接關係。2012年一季度經濟開始下滑,5月份明確穩增長的政策基調後,發改委審批一系列項目都需要資金支持。
在迅速擴大的債務規模中,融資平臺公司顯得非常“扎眼”。2012年底債務餘額中,融資平臺公司佔45.67%,其債務餘額比2010年增加3227.34億元,增長22.50%。雖然融資平臺公司的債務絕對額與2010年相比呈現上升態勢,但其相對佔比則比2010年的70%下降很多。
從債務資金投向看,用於交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護、保障性住房等支出佔已支出債務額36434.47億元的92.14%。用於交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設的債務支出增長較大,分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元,增長比率分別爲30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。
“債務資金絕大部分用於保障基礎設施和用於民生投入,總體來說都是用於改善老百姓的生活上。”賈康進一步分析認爲,地方政府保障有效供給其實是加大融資力度、擴大融資規模的動力和原因。
在債務資金用於經濟建設的同時,其發出的警戒信號也值得關注。目前,仍有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%的國際公認安全標準,有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%的警戒線。
對此,賈康表示,不能僅僅以數值的高低來說明債務質量問題,目前,我國地方債務舉債約束和監管都在加強。廣東省財政廳科研所所長黎旭東也認爲,判斷地方債務風險,光看債務總額和債務率還不行,最關鍵是要看債務還不還得起,有沒有設計好還錢的機制。
三原因致地區債務負擔過重
目前,部分地區和行業債務風險凸顯,審計報告中,2012年有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%,有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償債率超過20%。
“債務償還過度依賴土地收入,高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高。”審計署財政審計司負責人指出,這是造成部分地區債務負擔過重、債務風險凸顯的主要原因。
首先,部分地方承諾以土地出讓收入爲償債來源的債務在增長,但實際上土地出讓收入增幅卻在下降,地方政府償債壓力進一步加大。審計數據顯示,2012年底,4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入爲償債來源的債務餘額7746.97億元,佔這些地區政府負有償還責任債務餘額的54.64%,比2010年佔比提高3.61個百分點。而事實上,上述地區2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元,降低2.83%。這些地區2012年以土地出讓收入爲償債來源的債務需償還本息2315.73億元,爲當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
也有部分地方高速公路債務規模增長較快,償債壓力較大。數據顯示,有10個省本級2012年底比2010年增長2156.59億元,增長率爲36.88%。“在債務規模快速增長的同時,受經濟增速放緩、貨車流量下降、重大節日免收小型客車高速公路通行費等因素的影響,高速公路車輛通行費收入出現減收,一些地區高速公路債務償還壓力較大。”審計司負責人表示。
另外,部分取消收費地區的政府還貸二級公路債務償還面臨較大壓力,雖然中央財政對截至2008年底前的債務餘額給予補助,但之後新產生的債務尚未給予補助。2012年,有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元,借新還舊率爲66.92%。
審計署財政審計司負責人表示,此次審計的36個地區所涉及的18個省份中,有8個東部省份、5箇中部省份,還有西部的1個直轄市,其經濟總量和財力水平都相對比較高,債務規模也相對比較大。
“債務規模大、增長多,並不能完全代表風險程度高。”財科所金融研究室主任趙全厚表示,2010年的時候中東部地區地方債務在全國佔比已達到50%,由於其經濟較發達,借債需求旺盛,但並不能據此說明其風險大。南京大學行政管理系副主任李詠剛也認爲,地方償債風險不一,越是欠發達地區,地方債償還風險越大。因爲與中東部地區一些開發性債務不同,西部地區保障性需求較大,大多隻能依靠財政來償還,反而償債難度更大。
一些省會城市本級通過舉借新債償還舊債來彌補償債能力不足的問題。數據顯示,5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%。“因爲政府債務多用於長期投資,而商業銀行提供的是三五年的短期貸款。項目建設過程,需要不斷借新還舊,在目前的機制下這屬於正常現象。”趙全厚表示,不能過度借新還舊,因爲一旦物價上漲,銀根收縮,無法借到新的資金來還債,就會面臨流動性風險。
融資平臺“退出管理”和償債能力需加強
從融資渠道看,由於約束加強,融資平臺公司“亂象”近年得到整治,退出管理不到位、償債能力不強的問題仍然很突出。2011年以來,經地方政府相關部門、融資平臺公司和債權銀行三方簽字,共有61家融資平臺公司按銀監會規定轉爲“退出類平臺”,但審計發現,上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務或繼續承擔公益性項目的建設融資任務,2012年底政府性債務餘額爲7414.83億元,少統計的政府性債務2479.29億元脫離了債務監管。
“部分融資平臺公司資產質量較差,償債能力不強。”審計司負責人表示。2012年底,36個地方政府本級的223家融資平臺公司中,有94家年末資產中存在不能或不宜變現的資產8975.92億元,佔其總資產的37.60%。從償債能力看,有68家資產負債率超過70%;有151家當年收入不足以償還當年到期債務本息;有37家2012年度出現虧損。
值得注意的是,融資平臺公司借債“受限”,地方政府融資需求旺盛的情況下,從陽光融資專項“潛規則”融資,一些地方通過信託、融資租賃、BT(建設—移交)和違規集資等方式變相融資現象突出,造成了隱性債務的較快增長。
審計抽查發現,2011年至2012年,有6個省本級和7個省會城市本級通過信託貸款、融資租賃、售後回租和發行理財產品等方式融資1090.10億元;12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目,形成政府性債務1060.18億元;3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元,合計2180.87億元,佔這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強,不易監管,且籌資成本普遍高於同期銀行貸款利率,蘊含新的風險隱患。
“從根本上消除地方債務風險,就是排查和杜絕隱性債務。這需要打開陽光融資渠道,治存量、開前門、關後門、修圍牆。”賈康認爲,合理控制地方負債,關鍵在於促進政府發債走向陽光化,不僅需要整治已有債務,擴充融資渠道,還需嚴格控制應急程序這一“後門”。同時,還要修好圍牆,即增加透明度,避免不透明導致矛盾積累的爆發。