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在運動、教育、制度這三種籠子中,制度有明確的獎懲手段作保障,發揮積極作用的過程長久、穩定、可靠,投入成本相對較低且收益高,它是有效制約和監督權力運行的最好工具。
在社會急劇轉型的當代中國,腐敗形勢嚴峻,腐敗現象易發多發的態勢並未得到徹底扭轉,反而可能愈演愈烈。從生成機理看,腐敗的要害在權力,治理腐敗的核心在制約和監督權力。未來中國要實現建設廉潔政治的戰略目標,形成幹部清正、政府清廉、政治清明的局面,筆者認爲,關鍵在選好關權力的籠子,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。
權力異化傾向與人性弱點糾合時,腐敗是必然結果
作爲人類社會中的普遍現象,權力是一種能支配他人的強制力量。區別於權利,權力(這裏主要指政治權力)最明顯的本質特徵就是可交換性。權力的可交換性,使其在運行過程中易演變成爲資本。一個直接掌握稀有資源的公職人員受到的賄賂機會,要大於間接握有或未握有此權力的公職人員。腐蝕機會的提高實際加大了能夠增值的權力發生異化甚至腐敗的可能性。
權力是人類社會治理的必需品,就好比是一把“雙刃劍”。運用得當,它就可以成爲推動社會進步、促進人民福祉的金剛之劍;運用不當,它就會變爲阻礙社會發展、侵犯人民權利的萬惡之劍。無數歷史經驗表明,權力不是不鏽鋼,而是易生鏽的鐵。馬克思、恩格斯指出,任何國家機關及其權力都有異化傾向,哪怕是無產階級專政國家並不因掌權者無產階級性質而自發消除權力異化的可能。
當權力的異化傾向與人性的本能弱點糾合時,腐敗便是權力濫用的必然結果。作爲權力主體的人在天性上有逐利的本能。正如法國啓蒙思想家孟德斯鳩所說,一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗;有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方纔休止。權力容易與人性自身熱衷於追逐利益的弱點相互強化,並誘惑權力主體肆意擴展和濫用權力。一旦沒有制約或制約不力時,權力趨向腐敗的因素隨時可能惡性膨脹,走到社會的對立面。
在運動、教育、制度中,制度是關住權力的最優工具
運動的籠子不是最優的工具。運動反腐主要是通過廣泛的宣傳動員和大規模的自下而上的羣衆參與,對官員權力行使構成強大的事後清算壓力,從而達到反腐敗的目的。如果從時間和歷史來看,其有效性值得懷疑、負面影響需要嚴加警惕。
首先,它側重於事後打擊,疏於事前預防,結果往往事倍功半,治標不治本。建國後,我們開展的反腐敗羣衆運動的頻率不可謂不多、力度不能說不大,但腐敗仍屢屢不絕。其次,反腐敗成本高、對社會帶來的風險大。運動反腐需要大量的人力、物力和財力的投入,收益也不穩定,更嚴重的是一旦失控,又容易衝擊正常的經濟社會秩序,給國家、民族和社會帶來災難。
教育的籠子也不是最優的工具。理想的狀態下,成功的反腐倡廉教育是一種治本方法,成本最小、收益最大。但問題是,實際生活中,人非完人,若是期待通過教育使掌權者成爲“道德超人”,保證權力不被濫用,就正如列寧曾經所指出的:依靠信念、忠誠和其他優秀的精神品質,這在政治上是完全不嚴肅的。在實踐中,教育這種反腐敗方式作爲長期的戰略規劃,投入的成本是不可估量的,因爲有效的教育是一個持之以恆的過程,短期內是難以產生顯著效果的。作爲一種內在的無形力量,教育由於沒有外在的強制力,只能通過道德觀念潛移默化地規範人們行爲,而一旦道德的感召力不如外在誘惑時,就會變得毫無意義。
制度的籠子是關好權力的最優工具。制度是一系列被制定出來約束、激勵人們行爲的穩定的規則體系。制度的優勢在於:一是具有約束人們行爲、確定活動邊界的功能。制度具有普遍性和強制性,它通過規定告訴社會成員能做什麼、不能做什麼,該做什麼、禁止做什麼,爲權力運行劃出清晰邊界,遏制權力擴張,弱化掌權者的濫權傾向。二是具有塑造個人選擇偏好、提供行爲預期的激勵功能。制度通過提倡什麼或反對什麼、鼓勵什麼或壓抑什麼,影響人們的偏好,改善人們的作爲,爲人們提供穩定的行爲預期。由此,以制度編制的籠子具有根本性、穩定性和長期性。在短期內儘管制度建設的成本高,但從長期看,一旦制度基本確定,並得到人們的自覺遵守,其收益會逐步遞增。
在運動、教育、制度這三種籠子中,制度有明確的獎懲手段作保障,發揮積極作用的過程長久、穩定、可靠,投入成本較低且收益高,它是有效制約和監督權力運行的最好工具。
以不敢腐、不能腐、不易腐爲目標,打造權力籠子
打造關好權力的制度籠子,要堅持不敢腐、不能腐、不易腐的目標導向,充分認識權力的消極作用,直麪人性趨利避害的本能弱點。
增加腐敗成本,建立不敢腐的懲戒機制。打造制度的籠子,就要增加權力腐敗成本,提高腐敗被揭露和查處的概率,加大懲罰力度,形成始終對腐敗分子嚴厲懲治的高壓態勢,使其在政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上後悔莫及。反腐敗機構要始終堅持“零容忍”原則,不論是“老虎”或“蒼蠅”,不論什麼人、職務多高,都進行嚴厲打擊,警示掌權者得不償失。
強化權力監控,建立不能腐的防範機制。打造制度的籠子,加強對權力的制約與監督:一是要對權力進行科學配置。權力配置是權力運行的起始環節,通過對權力範圍、性質和主體進行科學選擇與有效限制,可以在權力行使前預防或減少權力腐敗的風險。二是要對權力進行有效制衡。主要通過設置一定約束性手段對權力行使過程進行內在控制與平衡,避免和遏制公共權力主體脫離社會力量。三是要對權力進行全面監督。作爲權力內部制約不力的外在補救,建立全方位的權力監督體系,是從更深入、更廣泛層面上約束和規範權力運行。
深化體制改革,建立不易腐的保障機制。只有通過深化改革,從體制機制上減少和剷除滋生權力腐敗的土壤和條件,才能培育出新的體制機制和制度,從源頭上預防和根治腐敗。打造制度的籠子,就是要改革現行體制中的各種弊端,在權力腐敗易發多發的重要領域和關鍵環節,深化推進行政管理體制、幹部人事制度、司法體制和工作機制、行政審批制度等方面的改革創新,從根本上剷除腐敗滋生蔓延的土壤和條件。
(作者系南通大學南通廉政研究中心研究員)