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城市政府能力評估廣州位列第一
“強政府”是否就是“好政府”?在快速的城市化面前,什麼纔是好的城市治理?城市善治的關鍵因素是什麼?中山大學中國公共管理研究中心日前發佈的《城市政府能力藍皮書——中國城市政府公共服務能力評估報告(2013)》給出的答案是,城市治理的重點不僅僅在於城市規劃和管理技術,更在於城市政府的公共服務能力。
根據對全國19個副省級以上城市政府能力的測評,結果顯示,廣州、南京、寧波位列前三甲,而西安、長春、重慶排名最後三位。
藍皮書主編、中山大學政治與公共事務管理學院教授何豔玲接受本報採訪時說,以往的政府公共能力測評大部分關注政府在公共服務供給上的質量和效率,而該報告強調以市民需求作爲城市治理的出發點和依歸。
好政府三要素
市民需求、服務供給、反饋糾錯
記者:爲什麼要強調以市民需求作爲政府能力的出發點和依歸?
何豔玲:在某種意義上,我們強調的一是理念,二是持續性。政府不去管市民需要什麼,乾的許多事情也會和市民需求是重疊的。但是,隨着城市不斷髮展,面臨的問題越來越複雜,資源越來越緊張的時候,政府只能解決最迫切的問題,這就需要政府和公衆間有更良性的關係和常態的溝通機制。有效的政府決策是建立在良性和常態的機制上的。
記者:城市政府的能力和所能提供的公共服務是什麼關係?
何豔玲:在城市政府能力的測評上,我們提出了三個維度體系,其中的服務供給能力是最主要的,很多其他測評也是在測這一塊,應該說,政府能力越強,所能提供的公共服務就越多。但是,我們還有兩塊內容,一是需求識別能力,指的是城市政府多元、及時和有效地識別市民需求的能力,另一個是學習成長能力,指的是城市政府針對服務供給結果和所識別到的需求之間的差距進行評估、糾錯和學習的能力。設計這兩個版塊,就是要打破那種以爲服務供給好了,就是一個好政府的觀念。從市民需求出發、服務供給、反饋糾錯,三者間形成一個閉合環。
記者:能不能認爲這是提出了一個政府運作的理想化的理念或框架?
何豔玲:這不能說是理想化的,而只是一種常識。一份報告很冰冷,但它背後應該有情懷有理念,我們不只是傳遞數據的比較,而是應該藉此形成常識,最終能夠影響政績考覈機制。雖然現在政府在考覈GDP外,也多了很多指標,這是進步,但並沒有完全回到我們這一套指標上。廣州爲什麼排名第一呢?很大程度上是因爲需求識別表現不錯,廣州有很好的媒體,倒逼着政府部門更重視民生需求,而北方的城市在公共服務供給上都做得很好,但排名靠後,因爲它們這一塊比較欠缺。
記者:媒體是否是推動政府的一個重要指標?
何豔玲:是的。但是,媒體起到如此重要的作用,並不是一件幸運的事。一個社會一定是各種力量都在,各司其職。任何一支力量獨大,都是有問題的。媒體扮演重要角色也說明面對強大的市場和權威的政府時,社會力量太弱。我們希望得到的是建立在良性的政府和社會、政府和公民、政府和市場的關係下的治理模式。
管理差距
我國城市管理缺乏專業性
發達國家更強調科學管理
記者:從調查的19個城市來看,城市政府能力存在哪些問題?
何豔玲:一是政府能力的三大維度發展不均衡。所以導致有的城市在公共服務供給上表現不錯,但排名靠後。而廣州在公共服務能力上一般,但在需求識別和學習成長能力上表現不錯,所以總體排名靠前。二是主觀評價和客觀數據存在差異。也許政府幹了一些事情,但不一定老百姓能直接感知。說明城市政府的支出結構可能有問題,應該更多關注和市民生活息息相關的東西。三是政府本質上缺乏和市民的有效溝通,而市民也缺乏主人意識。很多城市在需求識別能力上得分較低,也說明由於我們增加了新的指標,暴露出很多政府和市民間存在隔閡。
記者:跟國外城市比,我們政府能力的差距體現在哪些地方?
何豔玲:最直接的體現在政府的專業性上。一個城市的管理是很專業的,哪裏修條路、哪裏建個下水道,不是錢的問題,也不是我們不做這個事,而是專業性不夠。比如,新加坡特別強調規劃,強調一個城市是在科學管理下出現的結果。美國的市長叫city manager,就是城市經理,下面領導各種團隊,是公司化的運作。而中國沒有這樣的概念。我們整個城市管理是建立在執政的理念下,不是專業管理的理念,在體制內也無法安排專業的管理團隊。新加坡有大量的民間組織和社會組織,議員是從下到上選出來的,每個星期議員要到社區聽意見,是個自下而上的機制,在需求識別方面就不會存在任何問題。
記者:政府能力的強與不強,跟評價體系相關,藍皮書裏的許多指標是自下而上的,其實現是否存在很大障礙?
何豔玲:最近這幾年,中國政府無論在職能方面還是職能行使的方式方面都在發生重要變化。比如,行政審批制度改革,抓住了改革的關鍵鏈條。不再唯GDP論,在發展理念上也有變化。這是因爲中國社會面臨的各種問題逼得政府必須改變。比如,環保的抗爭以前幾乎沒有,公民的意識在覺醒,權利訴求在發生變化,某種程度上形成倒逼機制。所有的改革和變化本質上都是社會的倒逼,一定要有非常強大的公民和社會,我們的藍皮書不僅要促成強大的政府,還要促成強大的市民和社會。
政府改革
新一輪城鎮化
需要更好的治理理念
記者:城市政府能力對於正在大力推進的中國城市化進程有何意義?
何豔玲:我們希望有更多人討論,在中國面臨新一輪的城市化過程中,什麼樣的城市政府是我們想要的,是可以帶給我們美好生活的。好的政府治理的理念是很重要的。否則,投入資源更多,可能犯的錯更多。
中國過去三十年,是通過市場化獲得發展的推動力,接下來三十年,是通過城市化、甚至是國際化去獲得發展的推動力。看清楚我們要的到底是一個什麼樣的城市化,什麼樣的城市化道路,什麼樣的城市,這是我們在尋求發展推動力的時候,同時要更冷靜思考的問題。
記者:很多事情不是做不到,而是想不想做,現在政府改變理念的意願如何?
何豔玲:任何改革都是倒逼出來的。在市場化改革過程中,社會的不平等、不信任、不穩定因素日益增加。所以,目前的政策必須要指向社會公平、信任和穩定,政府要更好地對公民負責,更好地傳遞市民聲音。
問:行政審批權下放,對於提高政府公共服務能力,能起到什麼作用?
何豔玲:行政審批權下放是在重構政府與市場的關係,這是對的,但職能一方面跟權力有關,另一方跟責任有關。政府不能在下放職能的時候,把自己的一些責任也給放棄掉了。比如說,政府的市場監管功能。市場越成熟,監管應該越厲害。中國政府在這些年的市場改革中,學會了管市場,但沒有學會監管市場。所以纔會出現食品安全、藥品安全、礦難等。
我很怕政府把審批監管混在一起,一鍋丟出去。絕不能政府事務乾淨了,政府小了,但也不幹事了。要重新梳理政府的權力職責清單,釐清政府應該做什麼,承擔哪些責任。(記者李佳莉譚敏)