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圖爲研討會現場牛向峯/攝
近年來,隨着國家新農村建設政策的實施和城鎮化建設進程的加快,涉農職務犯罪呈現犯罪數量持續增長、涉案金額不斷增多等特點,涉農職務犯罪預防工作面臨一系列新情況、新問題、新挑戰。
7月25日,由南京市檢察院和檢察日報社共同主辦,南京市浦口區檢察院承辦的“構建預防職務犯罪人民防線——預防涉農職務犯罪探索與實踐”研討會在南京召開,司法實務部門專家、法學學者、村官等200餘名代表參加了會議。與會代表圍繞涉農職務犯罪預防的探索實踐、存在的難點、方法路徑等問題交流經驗、展開研討。
聚焦“浦口樣本”:預防涉農職務犯罪的探索與實踐
近年來,南京市檢察機關積極構建新時期預防職務犯罪人民防線工作,在預防涉農職務犯罪方面取得了積極效果。其中,南京市浦口區檢察院的嘗試作爲一個富有特色的實踐樣本,引起與會代表的關注。
“鄉村可以看作是國家的微縮景園,鄉村權力腐敗是社會最基本單元的權力腐敗,涉農職務犯罪激起農民不滿,將直接威脅到整個政權基礎。”清華大學教授張建偉點明瞭涉農職務犯罪預防工作的重要性。
“羣衆富不富,全看村幹部。”南京市浦口區檢察院檢察長翟建明用樸實語言道出農村基層自治組織清廉程度直接關係着羣衆切身利益。
他說,浦口區檢察院結合區域特點,着重抓住基層組織自治性權力、委託性權力和延伸性權力運行的環節和特點,有針對性地進行多項創新探索,推動基層執法單位聯合開展預防,形成了以機制化保障爲基礎的預防合力——推動完善村官權力監督制約機制,推動完善農村財務規範管理機制,推動完善農村資產經營管理機制,推動完善村務工作規範運轉機制。這四項機制有機結合,有效規範了基層權力的運行。
浦口區檢察院的探索是江蘇省檢察機關構建的“預防職務犯罪人民防線”大背景之下的一個典型樣本。南京市檢察院副巡視員、預防局局長林志梅表示,南京市檢察機關綜合運用檢察建議、宣傳教育等檢察預防形式和手段,積極構建預防職務犯罪人民防線。具體而言:一是開展專題預防調查,推動社會管理制度完善。二是充分運用檢察建議,保障社會穩定發展。三是注重強化預防宣傳,營造風清氣正社會氛圍。四是發揮年度預防報告作用,爲黨委和政府提供決策參考依據。
安徽省檢察院職務犯罪預防處處長王玉蘭提出,專業化與社會化是檢察機關開展預防職務犯罪工作的兩隻輪子,專業化是立身之本,社會化是強效之道,兩者相輔相成、缺一不可。安徽省檢察院在開展涉農資金領域專項預防工作中的做法主要是“先專業化,後社會化”,先做好預防調查,再推動專項預防。
河南省鄭州市中原區檢察院檢察長王青介紹了該院預防涉農職務犯罪3十4工作模式,即健全3項制度(聯動工作機制、懲防一體化機制、網格式調查機制);圍繞4項重點工作,即圍繞新型城鎮化建設中的監管薄弱環節、新型農村合作醫療、重大工程項目、案件高發領域開展預防調查。
以派駐檢察室爲平臺預防涉農職務犯罪,是另一種有益探索。據山東省淄博市臨淄區檢察院預防局局長於家欣、山東省壽光市檢察院職務犯罪預防科科長王冰介紹,山東省檢察機關派駐基層檢察室延伸觸角,深入各鄉鎮、社區與羣衆近距離接觸,提高了基層羣衆瞭解、參與、支持預防工作的積極性。
在對各地檢察機關預防涉農職務犯罪工作給予肯定的同時,中國青年政治學院副院長林維教授從犯罪學角度分析了涉農職務犯罪多發的原因。從宏觀層面看,涉農職務犯罪多發既受到當下農村城鎮化轉型的影響,又源於對基層自治權力規範之不足。從微觀層面看,農民與村官的文化素質、法律素養、權利意識都處於萌芽狀態,他們都對自身的權利(權力)邊界認知不清,是導致涉農職務犯罪多發的另一原因。
林維認爲預防涉農職務犯罪要在制度上有所創新。一是讓利益的相關者成爲利益的監督者,賦予農民權利主體地位,進而監督基層權力行使。二是推動社會預防與檢察預防相結合,依靠全社會的力量,避免孤軍奮戰。三是注重專項預防,權力在哪兒、資金在哪兒,預防就要同步跟上。四是將個案預防與制度預防相結合,彌補制度上的漏洞,最大限度地遏制職務犯罪。
村官職務犯罪防治:涉農職務犯罪預防的難點
南京市浦口區是一個城鄉兩元結構非常典型的地區,浦口區檢察院從預防村官職務犯罪入手,積累了許多經驗。由該院與南京大學犯罪預防與控制研究所合作的課題成果《村官職務犯罪防治研究報告》(下稱《報告》)吸引了與會人員的目光。
南京大學犯罪預防與控制研究所所長狄小華教授在發佈該報告時,着重介紹了報告對村官職務犯罪特點、規律的研究,對村官自治存在的問題,以及村官自律薄弱的原因進行了深入分析,爲從源頭治理村官職務犯罪提出了有針對性的預防對策。
對此,江蘇省張家港市檢察院檢察長蔡蔚深有感觸。他說,預防涉農職務犯罪存在的主要問題是:對涉農職務犯罪的框架沒有預估,對個案分析、類案研究的深度還不夠,現有的預防往往是對淺表性問題出臺對策,而缺少對社會學、管理學等知識的綜合把握。從今年蘇州查辦涉農犯罪的情況來看,由村經濟引發的個別涉農的部委辦局中工作人員濫用職權行爲導致的犯罪多發。這表明,在開展預防工作時,要把預防村官職務犯罪和行政管理、政府管理緊密結合起來,而目前的工作顯然做得還不夠。
村級財務管理制度不完善,是預防涉農職務犯罪的另一難題。廣西壯族自治區桂平市檢察院檢察長盧海德表示,財務管理混亂是滋生職務犯罪的溫牀。當下很多農村沒有按照財務制度建立規範的賬目,在鄉鎮統籌管理的基礎上,自己另設“小金庫”實行賬外管理。有的村基本上沒有經費收支審批制度,人人管錢管物,自批自報,經費收支審批不規範。個別財務人員不懂會計業務,不堅持原則,唯村支書和村委會主任的命令是從,存在白條子下賬、假票據入賬等現象。
黑龍江省鶴崗市工農區檢察院副檢察長莊乾龍分析了涉農職務犯罪的特點:一是涉案人員多集中在村“兩委”(村委會和村黨委會)人員;二是涉案罪名集中在挪用公款、貪污、受賄等罪名;三是涉案領域集中在土地徵用開發與支農惠農資金管理使用環節,並呈範圍不斷擴大的趨勢。與此同時,他認爲基層檢察機關預防部門存在的人員配備不足,業務素質不高,對農村經濟、財務管理知識不熟悉等問題,客觀上制約了預防工作的開展。
“基層幹部權力過於集中,監督基礎薄弱。”福建省南安市檢察院檢察長陳鳳華、湖南省長沙市望城區檢察院副檢察長李翔提出,一些基層幹部身兼數職,同時擁有決策權和資金支配權,管理事務方式簡單獨斷,出現了“村民不敢言,村代表不能管,鄉鎮政府不會管”現象。在村民組織中,村務公開、民主理財等基本制度在執行中流於形式,村民的知情權、監督權並沒有得到真正落實,缺乏必要的監督制約機制,給基層幹部營造了貪腐之機。
監督權源於知情權,林維對此非常贊同,他進而追問:農民光有知情權是否就足夠了?顯然,檢察機關還應通過“檢力下沉”、“延伸監督觸角”爲農民創造良好的監督空間、舉報途徑,以實現其知情權、監督權。
方法與路徑:旨在對基層權力加強規範與監督
預防涉農職務犯罪關鍵在於偵防一體、懲防並舉,從理念與制度層面開展預防。對如何構築涉農職務犯罪的人民防線,與會人員紛紛建言。
“懲治和預防涉農職務犯罪,維護農民羣衆合法權益,保障農業、農村社會發展,是檢察機關服務民生的應有之義。”江蘇省檢察院檢察長徐安針對懲防涉農職務犯罪的方法、路徑,提出三點要求:一是加大查處涉農職務犯罪力度,嚴肅查辦一切損害農民羣衆合法權益的涉農職務犯罪案件。二是結合查辦涉農職務犯罪的實際,開展專題調研,深入分析案發原因、特點和規律,從機制制度等方面研究提出對策建議,爲地方黨委政府提供決策服務。三是加強涉農職務犯罪法制宣傳和警示教育。以農村基層組織工作人員爲重點,提高基層黨員幹部的廉政意識,增強自律性和免疫力。
張建偉對浦口區檢察院通過孩子爲家長普法的形式表示讚賞,“一個小學生就是一個小先生”,孩子寫給家長的一篇法治作文,其實是在喚醒人們內心的自我警戒,其效果可能比普通的法制宣傳要強上許多。
江蘇省宿遷市宿豫區檢察院檢察長王昌翔認爲要提升預防實效,首先,充分發揮預防職務犯罪領導小組的作用,推動地方政府把職務犯罪預防作爲年度考覈的重要內容,建立考覈懲處機制。其次,在經濟重鎮、人口大鎮、重要系統或部門成立派駐檢察室,以檢察室爲基點布控預防網絡,實現“預防就在家門口”的監督格局。再次,加強風險研判。深入分析涉農重點領域、重點環節職務犯罪的特點、原因,做好專項預防。
“要加強對農村賄選現象的治理和預防,從源頭上減少涉農職務犯罪。”廣東省肇慶市端州區檢察院檢察長何文強、武漢市蔡甸區檢察院副檢察長李書橋建議有關部門在選舉前要深入查證,嚴厲打擊和懲戒賄選行爲。建議推行候選人資格審查和任前公示制度,避免品行不端和曾受到刑事處罰的人被選爲村幹部,從源頭上把好用人關。
四川省內江市檢察院預防處處長何勇建議由檢察機關、組織部門與紀檢監察部門聯合下文,將大學生村官預防職務犯罪工作納入對大學生村官的綜合考覈;賦予大學生村官預防職務犯罪的明確職責;對大學生村官分批進行預防職務犯罪培訓;由檢察機關加強對大學生村官的業務指導等。
海南省海口市瓊山區檢察院副檢察長陳才、海南省檢察院第一分院預防科科長李雪梅提出,暢通舉報渠道,建立、健全預防涉農職務犯罪的長效監督機制。例如,在農村設立舉報箱或者舉報電話,對於經查屬實的職務犯罪舉報者予以一定程度的獎勵;對涉農資金實行專賬管理,嚴格執行對涉農資金的審批支出制度,並加大對涉農資金的審計力度,及時發現和糾正問題。
四川省渠縣檢察院職務犯罪預防局局長楊洪流、河南省伊川縣檢察院副檢察長穆靈標給出的預防路徑是:結合案發領域,開展行業預防。即在規劃建設、新農合資金管理、救災資金的專項款物以及低保、社保等領域,結合查辦案件實際開展行業預防。
高檢院職務犯罪預防廳廳長宋寒鬆表示,開展涉農領域預防職務犯罪工作是直面基層、直面羣衆的工作,基層工作千頭萬緒,羣衆工作事無鉅細。特別是在當前,基層的法治建設相對不足,在農村自治組織中,人們的法治觀念相對淡薄,對羣衆的一些利益訴求和利益衝突處理起來十分複雜,檢察機關更應當注意運用法治思維和法治方式開展工作。在落實各項預防對策措施的同時,要積極開展法制宣傳和法治教育活動;強化制度的控制力和執行力,注意建設長效機制;簡單的“縫縫補補”、“零打碎敲”無濟於事,要強化宏觀統籌的一體協調,對具有行業性、普遍性的問題,綜合施策,綜合治理。
“預防涉農職務犯罪,還需注意程序問題。”林維表示涉農職務犯罪包括職務侵佔、挪用資金等,這涉及檢察機關與公安機關之間線索移送和溝通問題。兩者需要建立一個良好的溝通機制,實現案件線索快速移交,通過案件查辦和對犯罪人的懲處來促進犯罪預防。
張建偉認爲,實踐中預防涉農職務犯罪的方法與路徑很多,然而沒有哪個方法、路徑是絕對有效的。正如貝卡利亞所說,真正遏制犯罪的有效方法,不是靠嚴刑苛法,而是依靠刑罰的及時性。因此,探索懲防涉農職務犯罪,不能與刑事訴訟程序剝離,而應以刑事訴訟程序爲本。此外,目前實踐中的預防方法都是一些傳統方法,缺乏現代感。如何運用新媒體開展預防工作,如何發揮農民的主體性作用,也是檢察機關不能忽視的重要課題。
(來源:檢察日報)