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要緩和與化解城管與小販這對矛盾,首先要正確實施行政扣押行爲;其次要正確作出行政處罰決定;再次要正確處置妨礙執法行爲;最後要正確對待社會輿論監督。
近期以來,城管與小販之間的矛盾不時被推到輿論的風口浪尖。事實上,在長期“交手”過程中,有城管毆打小販的、也有小販毆打城管的,有小販權益受到侵害的、也有國家公權力尊嚴被踐踏的……總之,城管與小販之間本是行政主體與行政管理相對人之間的行政法律關係,如今卻似乎變成了圍剿與反圍剿的對手關係。筆者作爲法律工作者,試圖從依法行政的角度探討一下如何在現有體制和社會背景下,緩和與化解城管與小販之間的矛盾。
首先,正確實施行政扣押行爲。我們在新聞報道或者大街上,偶爾會看到部分城管隊員在執法過程中對於不聽勸阻的小販,直接拉起小販的商品或者工具就往執法車上裝,並稱之爲“暫扣”,有些甚至到了現場之後什麼話也不說直接“暫扣”。事實上,大部分城管與小販之間的肢體衝突都是在“暫扣”過程中發生的。因此,正確實施暫扣行爲是有效避免衝突的關鍵環節。所謂的“暫扣”,嚴格的法律術語應當爲“扣押”,在法律性質上是一種行政強制措施。扣押作爲行政強制措施的一種,只是一種暫時性的控制措施,而不是處罰,被扣押物品的所有權歸屬並未改變。因此,行政強制法對扣押的程序也作出了明確規定,比如要當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑,要聽取當事人的申辯,要製作並當場交付扣押決定書和清單。因此,如果城管隊員在實施扣押的過程中,不採用掃蕩式、破壞性的扣押方式,而是嚴格依法當場製作和交付扣押決定書和扣押物品清單,並小心翼翼地將扣押物品裝車,防止損壞和傷害,這既是對當事人的尊重、對物權的尊重,又體現了執法的程序性和嚴肅性,就有可能避免衝突的升級和不良後果的出現。
其次,正確作出行政處罰決定。小販在禁止擺攤的地方擺攤,應當是一種行政違法行爲。對違法行爲的處理,要嚴格遵循行政處罰法的程序進行。我們在新聞媒體中經常看到許多關於城管當街扣押的報道,卻很少看到城管事後對小販作出正式“行政處罰”的報道。筆者認爲,正確的處理程序應當是在現場取證或者採取扣押措施後,按照法定和正當程序給違法小販作出行政處罰決定書,然後再予以執行。而不應當是通過勸離、扣押、驅趕等手段達到目的後就結束了執法行爲。當然,可能有人會認爲嚴格地按照法定程序執法,明顯不符合效率原則,無法快速達到執法的目的,無法及時清理佔道經營和維護良好的市場秩序。但是基本的法律程序如果不能得到尊重,短期看可能依靠大批城管隊員及時清理後會得到立竿見影的效果,但是長期看這種執法方法會埋下矛盾和糾紛的種子,只能治標不能治本,甚至會動搖執法主體和執法行爲自身存在的根基。目前城管與小販的現實關係,似乎正是這種邏輯的註腳。
再次,正確處置妨礙執法行爲。城管執法過程中,不可避免地會遇到辱罵、毆打或者其他妨礙執法的行爲,但是對待這些妨礙行爲城管一定要採取正確的處置方法。城管隊員在執法過程中,首先要保證程序合法、行爲文明,不能違法在先。在正常執法過程中,如果遇到無理取鬧、胡攪蠻纏甚至辱罵毆打的妨礙行爲,該如何應對呢?對於抱怨、指責、憤怒等輕微妨礙行爲,城管隊員可以多做解釋溝通工作、爭取諒解和支持,某種程度上還需要一定程度的容忍。但是,對於嚴重的妨礙行爲比如威脅、毆打等情形,則不能予以姑息和縱容。治安管理處罰法第五十條、刑法第二百七十七條等都對妨礙執行公務的行爲作出了性質認定與處罰規定。因此,依法追究妨礙執行公務的行爲,既是維護法律的尊嚴,也是維護執法人員自身的合法權益,更是營造良好執法環境的需要。在具體應對過程中,如果小販有毆打行爲等緊急狀態的發生,城管隊員一方面應立即報警和固定證據,同時可以採取必要的手段將行爲人予以控制,防止違法犯罪行爲的繼續發生和損害後果的加重擴大,但是必須遵循適當的比例原則,不能超過必要的限度並且不能在緊急狀態消失後採取報復性手段對行爲人進行毆打或傷害。公安機關接到報警後,應當依法立案查處,及時進行行政處罰或者追究刑事責任。
最後,正確對待社會輿論監督。城管執法是政府的行政行爲,是維護正常社會管理秩序的行爲,具有當然的正當性與合法性,只要在執法過程中依法、文明,本身無可厚非。因此,城管在執法過程中,面對社會公衆、新聞媒體監督時,應不卑不亢、從容應對,甚至持歡迎和希望的態度。然而,在以往的新聞報道中,我們不時可以看到有些城管在執法過程中,看到有羣衆拍攝時卻予以制止、指責甚至毆打拍攝羣衆,實在令人無法理解和接受。出現這種情況,只能說明要麼是城管隊員不能正確對待和處理社會輿論監督,要麼是城管隊員做了虧心事擔心害怕監督。無論是哪種原因,城管都需要深刻反省和堅決改正。城管們應當注意,在法治日益完善、科技日益發達的今天,不按照法定程序執法是沒有出路的,拒絕社會輿論監督就是自絕於人民羣衆。
(李志業作者單位:浙江省餘姚市人民法院)
(來源:人民法院報)