近日，南方日報記者從省人大常委會獲悉，省人大常委會將於9月初對《廣東省安全生產條例(修訂草案)》和《廣東省建設工程質量管理條例(修訂草案)》開展表決前評估。省人大常委會7月出臺的《立法評估工作規定(試行)》明確了表決前評估的對象，規定新制定、全面修訂以及對重大制度作修改的法規案應當開展表決前評估。以上兩項法規草案將在此方面飲“頭啖湯”。

　　爲了進一步提高立法質量，本屆全國人大常委會對立法工作提出了新的要求。今年以來，全國人大常委會在特種設備安全法草案和旅遊法草案提請表決前，增加了一道特別的環節——法律草案表決前評估，邀請有關人士和專家學者對法律出臺的時機、實施的社會效果和實施中可能出現的問題進行論證。省人大常委會根據全國人大常委會表決前評估的做法和經驗，探索提出了法規草案表決前評估制度，使出臺的法規更符合實際、更具可操作性。

　　●南方日報記者辛均慶

　　邀“生疏人士”評估避“先入爲主”傾向

　　表決前評估對於人大立法來說，是一個新鮮事物。與立法論證、聽證有所區別，表決前評估更爲宏觀，它關注的是法規案出臺的時機是否適宜，是否與本省經濟社會發展水平相適應，是否具備相應的人力、財力、物力，相關配套措施是否能及時到位；另外，法規案通過後對本地區改革發展穩定可能造成的影響，可能影響法規實施的重大因素和問題等也是評估的要素。

　　記者從省人大常委會獲悉，爲了使表決前評估更爲客觀，避免參與評估的專家產生“先入爲主”的傾向，省人大常委會要求受邀參與表決前評估的專家和有關部門負責人，必須是沒有參與過《廣東省安全生產條例(修訂草案)》和《廣東省建設工程質量管理條例(修訂草案)》這兩個立法項目的“生疏”人員。

　　省人大常委會法制工作委員會主任王波解釋，立法論證、聽證涉及到法律法規具體條文怎樣定才合適的問題，表決前也涉及到條文，但不會是“字斟句酌式”的評估。參與表決前評估的人員要採取逆向思維，以他們獨特的視角，審視、評估這項法規案的可行性、科學性，這樣做會相對公正很多。

　　表決前評估的開展，一般距離法規案提請省人大常委會會議表決，不過十天半個月的時間，難免讓人擔心評估會淪爲“走過場”。王波表示，表決前評估，是爲“表不表決”下決心，重點不是在法規案的修改。如果有關方面在評估過程中對法規案確實提出了合理的意見建議，省人大常委會在通過前也是可以作適當修改的；如果有重大不合適的，那就要考慮要不要付諸表決了。

　　此前，省人大常委會就出臺了立法論證、公開、聽證、諮詢、評估等若干規定，進一步規範了立法的程序。原本已有這麼多程序，又增加了表決前評估這一環節是否必要？

　　據介紹，每一個環節其實都有評估，論證也是評估的方式，只不過側重的角度不一樣。“實際上，從法規的立項開始，就一直在接受評估，爲了慎重起見又增加了表決前評估，這體現了立法的科學性和嚴肅性，起到了決策前風險評估的作用。”王波說，立法程序中的每一個環節，大家都在對法規案作研究討論，只是側重點不同，而表決前的最後一個環節，作用更加凸顯。表決前評估更多還在於“提醒”，希望有關方面能提出一些原來沒有論證過的問題，使法規能更慎重地出臺。

　　法規出臺要先過公衆、評估等五關

　　包括表決前評估在內，一項地方性法規的出臺至少要過五關，分別爲“立項關”、“公衆關”、“專業關”、“代表委員關”和“評估關”。

　　此前，省人大常委會立法論證會多爲立項論證。新近出爐的《立法論證工作規定》則把立項前論證擴展爲立法全過程論證。這個規定明確，論證會主要邀請專家、學者、實務工作者和人大代表，對立法中涉及的重大問題、專業性問題進行論述並證明。“論證在立法當中發生的一些重大問題，必須要有熟悉情況、瞭解情況的人員和專業人士參加。”

　　省人大常委會出臺的立法工作五項規定，“從不同角度、不同層面着力增加羣衆話語權，儘可能多地直接聽取人民羣衆、基層單位和利益相關人的意見。”王波指出，這是一個很重大的轉變，原來法規草案起草以部門爲主，現在是廣泛聽取特別是要聽取基層人民羣衆、基層單位、利益相關人的意見，這是五項規定的一個顯著特點。

　　在立法公開方面，省人大常委會出臺的《立法公開工作規定》將立法公開擴大到了立法信息公開、立法規劃和立法計劃公開徵求意見、法規草案公開徵求意見等方面，還特別明確了涵蓋立法工作全過程的六項應當公開事項，不僅要求公開本省立法規劃、立法計劃及其調整情況；本省地方性法規案、法規草案修改稿、省人大專門委員會的審議意見等立法文件，就連省人大常委會組成人員對地方性法規草案的審議意見、列席人員對地方性法規草案的意見也都在公開之列。

　　王波說，提高立法質量問題，一要管用二要實用，有可操作性和可執行性。最懂實際情況的是基層和羣衆，所以不公開徵求意見，不調查研究、不從實際出發，光是閉門造車是不行的，那樣立法會脫離實際，表面上很理想化，實際上沒法操作。

　　五項規定明確了人大如何聽取意見、怎樣聽取意見，增加了這方面的可操作性，爲立法工作提供了明確指引。同時，對有關工作時限、人數要求等事項提出了具體量化的標準，從而更有利於科學合理地評價立法工作，更有利於提高科學立法、民主立法的水平。

　　讓公衆成爲立法參與者而非旁觀者

　　日常生活中，安全生產和建設工程質量離人們是“這麼近又那麼遠”。大家每天都離不開工作生產的空間、都住在建築裏面、要經過大大小小的橋樑，卻很少有人會關注有關法律法規的實施，關注到與生活密切相關的法規的制定過程。

　　王波認爲，科學立法、民主立法，要使每一個公民不光是法律法規的遵守者，還要成爲立法的參與者。只有當正在施行、公民正在遵守的法律法規，也是大家自己參與制定的法律時，公民的法律意識才會真正提高。“要讓公民知道與自己生產、生活密切相關的法律法規是怎樣制定出來的、爲什麼要這樣作出規定，大家才能更自覺地守法，讓他們做立法的參與者而不是旁觀者。”

　　爲何有的法律法規施行之後，社會公衆才意識到若干條文的不合理？問題可能就出在這裏：在法律法規的制定過程中，有些人成了立法的旁觀者，沒有真正參與到立法過程中，在徵求意見階段沒有提出自己的不同意見。

　　立法不應該是部門、個人說了算，而是該讓公衆說了算，讓公衆有更多的話語權，這是立法工作公開化、民主化應當堅持的重要準則。數位省人大常委會立法諮詢專家在接受記者採訪時認爲，只有公衆真正關注立法、參與立法，提出意見建議供立法機關作討論研究，才能充分考慮人民羣衆的切身利益，注重法規出臺的輕重緩急，突出民生事業的重點難點，這樣的法律法規才能最終獲得公民的認同和遵守。

　　對於表決前評估，王波認爲，大家關注的側重點不應是評估制度本身，而要側重於評估引發的社會效果。因此，省人大常委會在評估制度的設計上，並沒有太多細化的規定，而是從大的方面給予規範，一步一個腳印地在探索。

　　在提高立法質量方面，省人大常委會有諸多考量。立法諮詢專家指出，表決前評估看上去，只是在立法程序上擺上“一道關”，事實上，這種制度設計在促進立法朝着更民主、更科學的方向發展的意義是不言而喻的。

　　王波介紹，省人大常委會在立法工作中還有一點十分關鍵，就是注重地方立法的精細化和可操作性，這樣才能切實提高立法質量。在很多法規的制定修訂中，不可能全部精細化，但若干管用的、重要的制度和環節，要實現精細化。比如，安全生產責任人，就是在兩個方面管好，第一是企業主要責任，第二是政府的監管責任。安全生產方面，企業的主要責任和政府的監管責任這兩個制度要落到實處；建築工程質量方面，則是重點抓好建築工程的設計、審圖、施工、監理、驗收等重要環節。“事情一樣，但省情不同，輕重緩急也就不一樣，這是地方立法的特點。”王波說。

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　　3高校受委託

　　起草法規草案

　　有助於防止“部門利益法制化”傾向

　　中山大學、暨南大學、廣東外語外貿大學等3所高校已接受省人大常委會的委託，負責起草《廣東省信訪條例(草案)》。近日，記者從省人大常委會獲悉，省人大常委會辦公廳已經與3所高校簽署了《廣東省信訪條例(草案)》委託起草協議。據悉，將地方性法規草案委託3所高校聯合起草，這在廣東省人大常委會的立法史上還是第一次。

　　以往法規草案多由單個部門起草，審議中也着重聽取部門意見，渠道比較單一，容易產生部門利益法制化傾向。《廣東省信訪條例(草案)》的委託起草，打破了部門起草作爲唯一的法規起草模式。

　　此前，省人大常委會與包括這3所大學在內的5所高校合作建立了省人大常委會立法研究評估與諮詢服務基地。高校代表、廣東省外語外貿大學副校長石佑啓在接受記者採訪時指出，省十二屆人大常委會進一步推動開門立法，充分發揮社會力量的作用，擴大社會公衆對人大工作的有序參與，吸引廣大羣衆參與立法活動。此舉是提高立法質量，實現立法科學化、民主化的一個有利探索和有益嘗試，效果值得期待。

　　省人大法制委員會主任委員金正佳說，3所高校與政府部門的起草角度不一樣，政府部門可能從政府管理、實際需求的角度考慮得多一些，而3所高校的視野可能更寬闊一些，從社會角度考慮得更多一些。而且，3所高校主攻的方向和角度不一樣，從不同的角度來看一個問題比從一個角度來看一個問題可能會看得更清楚一些，有利於提高起草的質量。

　　金正佳介紹，基地將按照委託，在今年10月中旬提交法規草案的建議稿，省人大常委會法制工作委員會將於10月中下旬組織有關單位、部門、專家、代表開展論證和調研工作，完成法規草案的起草工作。法規草案准備提請在11月上旬召開的常委會主任會議進行審議，提請11月底召開的省人大常委會會議審議。

　　聲音

　　表決前評估相當於

　　嚴把出廠檢驗關

　　表決前評估，是在法律法規草案表決前，對它的科學性、可行性、實用性的再一次檢驗。先評估，不行就馬上改，這是法律法規草案通過的預設前提之一，開展表決前評估是開門立法、科學立法的一條新途徑。應該來講，如果做實表決前評估這個環節，相當於嚴把立法產品出廠的檢驗關，確保出廠產品的質量安全。

　　省人大常委會立法諮詢專家、省委黨校法治廣東研究中心主任宋儒亮說，表決前評估，最重要的是專業上要拿得準，審讀上要審得嚴，見解上要給得真，眼光上要看得遠。千萬不要囫圇吞棗，湊合着“過日子”。立法諮詢專家在參與立法的過程中，應該花時間求完備、求創新。這在某種意義上是爲實踐節省時間和空間，避免走過多彎路，避免無謂的爭論。當前，人大立法公開化的條件已經具備了。接下來，就是考驗立法諮詢專家專業水平、敬業精神的時候，也是考驗立法諮詢專家能夠拿出真知灼見、亮出乾貨的時候。

　　宋儒亮認爲，地方立法在管用、實用方面還有很多工作要做。像行業協會對企業守法誠信等行爲予以懲罰的規定，在制定地方性法規時應該給予關注。水已經燒到了99度，最後一度讓它開，這一度就是地方立法應該解決的。地方立法應該做實做細，做好最後一度、最後一公里的事情。如果能解決類似的問題，大家纔會越來越關注立法，關注法律法規的施行。但是，地方立法精細化，並不是另闢蹊徑，而是在現有制度設計的基礎上進行創新，將創新優勢轉化爲問題的解決。當前，地方人大需要立哪些法，往往是跟當前社會的熱點難點、與羣衆的需求相吻合的。

　　統籌：張興勁陳廣騰

　　執行：段功偉黃偉忠徐林辛均慶

　　(來源:南方日報)