10年監測，寄給祖國的“數據明信片”——林業重點工程社會經濟效益監測十年回顧

　　中國綠色時報1月2日報道數據可以很簡單，讓我們瞭解一個現象；數據可以很複雜，使我們發現背後的問題；數據可以很有力，給我們決策提供參考依據。10年監測，爲祖國寄來一張張“數據明信片”，記錄了我國生態林業的建設步伐，描繪了民生林業的發展軌跡，見證了林業改革與發展的歷史進程。

　　1998年，我國長江流域和松花江流域發生了特大洪災。災害過後，爲了從根本上改變我國生態惡化的狀況，改善中華民族的生存條件，我國先後啓動了一系列舉世矚目的重點生態建設工程。這些工程的進展如何，政策是否得到落實？2003年，國家林業局啓動了林業重點工程社會經濟效益監測工作，監測範圍包括天然林資源保護、退耕還林(草)、京津風沙源治理、野生動植物保護及自然保護區建設4項重點工程，旨在及時發現工程執行中所遇到的問題，評價工程取得的成效，提高決策的科學性。

　　10年監測結果表明：各工程實現了預期建設目標，森林資源穩步增長，森林、荒漠、溼地生態系統和生物多樣性得到有效保護，生態狀況明顯改善，工程建設對民生改善的貢獻日益顯現。

　　真實記錄重點生態工程建設的歷史軌跡

　　截至2013年底，林業監測點業已涵蓋全國27個省(區、市)的171個縣、37個森工企業、40個保護區、79個林場、278個村、1656戶。10年間，從這裏發來的“數據明信片”，讓我們能夠清晰地看到4項重點生態工程建設實施所帶來的巨大變化。

　　2000年，我國正式啓動了天然林資源保護工程，制定了在長江上游、黃河上中游地區全面禁止天然林商品性採伐，在東北內蒙古等重點國有林區調減木材產量，分流安置富餘職工等建設目標。

　　從東北內蒙古等重點國有林區37個監測樣本森工企業監測結果看，從1998年試點到2012年底，樣本企業累計營造公益林183.25萬公頃，木材產量比1997年減少了581.48萬立方米，年均調減率爲10.59%，森林管護實現經營區全覆蓋。與工程實施前相比，樣本企業施業區森林覆蓋率提高了2.55個百分點。對44個長江上游、黃河上中游天保工程區樣本縣跟蹤監測顯示，截至2012年，樣本縣森林管護面積830.59萬公頃，佔林業用地面積的75.11%，工程區森林覆蓋率達41.14%，比1997年提高9.43個百分點。

　　如果說天保工程一期的建設目標是以保護生態環境和保護生物多樣性爲宗旨，那麼2011年天保二期已轉變爲以保障和改善民生爲宗旨。工程啓動以來，37個監測樣本工程區林業職工社會保障體系不斷完善。2012年，樣本企業參加基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險的人數佔應參保總人數的比重分別達到85.18%、92.27%、100%、98.85%和98.55%。44個樣本縣在崗職工每年有一半以上參與森林管護；累計一次性安置5108人，佔工程實施前在冊職工的31.88%。

　　爲解決重點地區土地退化和水土流失問題，2000年國家啓動了退耕還林工程，以糧代賑、退耕還林(草)。監測顯示：1999年到2012年，100個退耕還林工程樣本縣累計完成退耕還林304.71萬公頃，佔全國任務的10%左右。截至2012年底，樣本縣退耕還林原補助、二期補助以及補助到期面積比例分別爲19.42%、70.44%和10.14%。自2008年完善退耕還林政策實施以來，樣本縣累計完成基本農田改造29.99萬公頃，佔樣本縣耕地面積的5.61%，發展油茶、果業、中藥材等後續產業30.73萬公頃。在退耕還林工程的帶動下，與退耕前比，樣本縣木材產量增長62.23%，乾鮮果品產量增長158.26%。

　　爲減輕京津及周邊地區風沙危害，改善生態環境狀況，國家2002年正式啓動了京津風沙源治理工程，二期工程實施範圍擴大到6個省(區、市)的138個縣(旗)，林業建設內容新增工程固沙措施。監測結果顯示，2000年到2012年，21個監測樣本縣累計完成荒山荒(沙)地造林221.28萬公頃，退耕還林91.13萬公頃。2012年，工程區新造林保存幼林面積214.2萬公頃，森林覆蓋率提高6.45個百分點。樣本縣揚沙次數、揚沙日數和形成沙塵天氣日數分別減少37.89%、35.21%和43.88%。

　　爲拯救國家重點保護的野生動植物，擴大、完善和新建一批國家級自然保護區、禁獵區和種源基地及珍稀植物培育基地，恢復和發展珍稀物種資源，國家2001年12月正式啓動了野生動植物保護及自然保護區建設工程。監測結果顯示，2001年到2012年，40個樣本保護區完成保護站、野生動物救護站等602處、科研宣教用房7.78萬平方米、棲息地改良3.25萬公頃等建設任務。工程建設10多年來，40個樣本保護區野生動植物種類有所增加，種羣規模擴大，有16個保護區新發現野生動植物物種(野生動物增加14種、野生植物增加21種)。

　　描繪重點工程背後的生態民生美好畫面

　　10年監測，數據的背後讓我們看到林業重點工程的實施，帶來的不僅有綠色的生態效益，還有蓬勃發展的綠色產業。農民的口袋因綠而富，地方的經濟因綠而興。

　　改革開放以來，我國林業建設經歷了以經濟建設爲主向生態優先轉變，再到生態經濟並重的螺旋式發展過程。在這個螺旋式發展的過程中，我國以林業重點工程帶動生態建設大發展，走出了一條具有中國特色的林業生態保護與恢復道路。2000年到2012年，天保、退耕和京津工程200個樣本縣(旗、森工企業)完成造林981.24萬公頃，其中重點工程造林573.11萬公頃，佔樣本縣(旗、森工企業)造林面積的58.41%。

　　天保工程遏制了森林資源長期過量消耗的勢頭，工程區森林資源呈現恢復性增長；退耕還林(京津)工程將佔全國耕地總面積7%左右的陡坡和沙化耕地轉爲林地。監測結果顯示，與2000年相比，2012年全部樣本縣(企業、保護區)的森林面積增長16.4%，每公頃森林蓄積量達84.34立方米，增長9.49%；天保工程樣本縣(企業)天然林1351.92萬公頃，增長9.86%。

　　林業重點工程通過改變不合理的土地利用方式，增加了森林覆蓋率，有力地逆轉了我國生態惡化的趨勢。監測發現，2012年，121個退耕和京津工程監測樣本縣(旗)水土流失面積1429.59萬公頃，比2000年下降25.94%；農作物受災面積247.88萬公頃，比2000年下降21.15%。

　　林業重點工程實施區與我國集中連片特殊困難地區高度重合，減輕貧困是生態建設工程面臨的最大難題。10多年來，工程建設不僅有效地保護和恢復了森林資源，增加了農戶和林業職工的家庭收入，工程區短期內便擺脫生態破壞與貧困加劇相互交織的陷阱，爲區域社會經濟發展奠定長期資源環境基礎。正因如此，天保一期工程曾被譽爲“救命工程”，退耕還林工程被稱爲“惠民工程”。

　　監測結果顯示，到2012年，在44個天保樣本縣和37個森工企業的313.5億元工程投資中，78.2%用於社會保險等專項補助，成爲林業職工收入的重要來源。退耕監測農戶戶均累計獲退耕補助2.04萬元，退耕監測農戶貧困發生率從退耕前1998年的36.14%下降到2011年的6.56%。

　　林業重點工程通過安排公益林建設等建設任務，以及通過發展林下經濟等特色產業，直接和間接拉動了工程區社會就業，逐步解決了天然林禁伐、木材產量調減後的富餘職工安置和退耕還林後農村富餘勞動力問題，維護了工程區的社會穩定。監測顯示，天保工程實施至今，樣本縣森林管護平均每年解決1.76萬人的就業問題；京津樣本縣人工造林平均每年可提供11.06萬個就業崗位；保護區工程實施以來，40個樣本保護區年均吸納社會就業0.72萬人。

　　重點生態工程將資源、能源節約利用作爲建設目標之一，既有力地鞏固了工程建設成果，也加速了新能源在農村推廣利用。監測顯示，天保監測縣2012年薪材和農民自用材採伐消耗森林蓄積量比1998年分別下降62.75%和42.6%。

　　建立健全社會保障體系是天保一期工程政策的重要內容，並在工程二期規劃中不斷加強和完善，成爲鞏固工程生態建設成果的有力保障。農村社會保障建設雖然在退耕政策之外，其普惠的保障作用有利於杜絕因貧復耕現象的發生。監測顯示，天保工程實施後，林業職工社會保險正式納入社會保險統籌，2006年納入工程資金補助範圍。到2012年，天保監測縣和天保監測企業累計發放社會保險補助59.04億元。

　　林業重點工程實施，結束了東北重點國有林區“獨木支撐”的發展模式，也結束了廣大農村“廣種薄收”、“過度樵牧”的發展模式，在較低的經濟發展水平下開始了偏遠落後地區的產業結構調整。監測顯示，2000年到2012年，退耕監測縣耕地面積減少1.15%，林地和牧草地面積增加15.72%，與退耕前相比，樣本農戶林地面積增長7倍多。21個京津樣本縣(旗)耕地面積下降6.27%。天保工程實施以來，天保監測企業經濟林和林下經濟產值比重從1998年的10.2%上升到2012年31.31%。同時，工程區新興產業快速發展，2012年，保護區中藥材種植、林產品採集產值分別比2000年增長7.9倍和3.3倍。

　　見證林業生態建設政策完善和機制創新

　　10年監測數據顯示，通過重點工程建設，森林面積增加了，生態環境改善了，農民致富增收了。那麼，是什麼支撐能讓我國林業10年有如此大的嬗變？那必定是制度、機制的給力和“私人定製”的發展方式。

　　在規劃、資金和組織上爲工程建設提供機制保障是林業重點工程成功實施的根本動因。天保、退耕、京津等林業重點工程分別被納入“十五”、“十一五”和“十二五”國民經濟和社會發展規劃，使林業生態建設上升爲“國家行動”。國家從重點工程建設伊始就確定了以公共財政爲主的工程投入機制，成爲工程順利實施的資金保障。從2000年到2012年，240個監測樣本縣(企業、保護區)的工程投資增長6.38倍。

　　天保工程，從一期採取一系列強硬的行政手段，到二期加大了公益林補償等經濟措施的應用；退耕還林，從主要強調“種上樹”，到鞏固建設成果“管好樹”。回顧天保工程一期、二期政策和退耕還林工程原政策和完善退耕還林政策，可以發現，10多年來，以改善民生爲突出特徵，我國林業生態建設的目標、內容、方式等都發生了明顯變化。建設目標從生態優先轉向生態與民生並重；森林保護與恢復方式從單純保護和恢復向保護和培育並舉轉變，從粗放經營向可持續經營轉變；政策措施從行政手段爲主向更多利用經濟激勵轉變；從人口與資源保護的對立到人口與資源、生態的協調發展。

　　產權界定和改革是林業重點工程建設的有力制度保障。天保工程一期實行誰造林、誰經營、誰管護、誰受益，對國有林管護，根據立地條件的不同實行專業隊管護和個體承包，實行責、權、利掛鉤的管護經營責任制，對集體林管護，根據羣衆意願分別實行個人管護或由羣衆個人承包或當地村、組統一組織管護；退耕還林工程在確定土地所有權和使用權的基礎上，確保退耕農戶享有在退耕土地和荒山荒地上種植的林木所有權。監測發現，從2007年至2012年，退耕監測農戶林地持續增長，戶均林地面積從2007年的18.68畝增加到2012年的30.24畝，其中，集體林權制度改革對退耕監測戶林地面積增長的貢獻爲43.2%。

　　國家出資進行林業生態建設是各項林業重點工程的共同特點，工程資金從總體上具有生態補償的性質。爲提高公共財政投資效率，各工程制定和實施了各具特色的資金使用和生態補償機制，退耕補助、生態移民、天保職工4項保險補助、森林撫育補貼等生態補償形式逐步推出和完善，構成具有中國特色的林業生態補償體系。天保工程投資分爲放棄天然林採伐的生態補償和公益林建設的投資兩部分，在工程一期，主要是按工程投資來實施，在工程二期，由於增加了森林撫育、公益林補償等內容，補償對象更明確，工程資金生態補償的含量更高；退耕還林(京津)工程的退耕補助資金從一開始就按生態補償的機制設計，補助資金直接到戶的財政資金直通車政策，使退耕還林工程在啓動伊始就成功地避免了資金截留、轉移等公共財政資金使用不當的問題，成爲落實這項惠民工程的制度保證。

　　規範的工程管理是林業生態工程健康實施的重要組織保障。林業生態建設工程實施以來，工程管理機制在不斷創新。天保工程以“四到省”覈查爲抓手，京津風沙源治理工程實行任務、目標、責任、錢、糧“五到省”責任制，明確了工程建設的任務與責任，退耕還林工程建立了檢查驗收、執法監察和社會監督“三結合”的監督體系，接受全社會的監督。同時，逐步建立資源、生態、社會經濟等各種監測、評估渠道，形成有效政策反饋機制，確保工程按既定目標實施。而且，《天保工程“四到省”考覈辦法》、《退耕還林條例》、《全國野生動植物保護與自然保護區建設“十二五”發展規劃》等政策性文件的相繼出臺，更是不斷完善了工程管理的規章制度。

　　(來源:林業局網站)