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在全面深化改革大局中,簡政放權佔有重要位置,既是本屆政府開門第一件大事,也是下一步經濟體制改革乃至全面深化改革的重要抓手,應保持好勢頭,繼續向縱深推進。
圍繞增強市場活力深化行政審批制度改革
目前,簡政放權主要以行政審批制度改革爲抓手。深入推進行政審批制度改革,應緊緊圍繞增強市場活力這個着眼點整體發力、系統推進。目前,政府減少審批事項有取消和下放兩種形式。取消的審批事項,意味着政府直接放權給企業,還權於市場和社會,能夠直接體現簡政放權激發市場活力的目的。而“下放”這種形式同樣應以激發市場活力爲目的,區分不同審批類型,把改革推向深入。
在多層級政府體系中,中央政府離微觀事務最遠,中央政府放權可以顯著降低社會交易成本和時間成本,符合市場規律,對激發市場活力十分重要。中央政府放權放到哪一級政府,也應緊緊圍繞激發市場活力來考量。如果審批事項更適合於放權到市場主體集中、市場交易集中、市場監管集中的城市政府,就沒有必要停留在省級政府。中央政府放權給地方政府,並不等於地方政府就取得了永久授權。接受下放權力的地方政府同樣應緊緊圍繞激發市場活力,根據本地改革發展情況,甄別是否需要、能夠、何時能夠取消該項審批權力,還權於市場和社會。
放權還有另外一個渠道,即轉移給社會組織。這應區分兩種情況:如果屬於政府委託管理,那麼這項權力事實上仍在政府,並未取消和下放;如果屬於權力轉移,那麼承接轉移的社會組織並不能行使行政審批權,而應實行符合社會治理方式的管理,這需要配套推動社會組織改革。
建立權力清單制度把簡政放權推向深入
今年的《政府工作報告》提出,要建立權力清單制度,全面清理非行政審批事項,這具有重要意義。行政審批是政府幹預微觀事務的一種方式,而且是最重要的方式,但並不是“權力”的全部。“清理非行政審批事項”,就是清理除行政審批之外的干預微觀事務的行政手段。比如,一些地方政府直接配置本應由市場配置的資源、設置破壞統一市場的障礙或“優惠”等,雖然並不一定採用行政審批手段,但對競爭秩序和市場活力的危害有時比行政審批更大,必須用制度加以約束。權力清單制度就是約束政府權力的一項影響深遠的制度建設,提出建立這一制度表明把權力關進制度籠子裏的改革將走向深入。
建立權力清單制度,意味着政府不能有清單以外的權力。應把這個改革理念體現在法治政府建設中,做到“法無授權即禁止”。同樣,對社會和市場主體來說,應達到“法無禁止即自由”。這是建設法治政府的重要方向。現在的情況還比較複雜,主要是政府的一些權力往往以“職能”語言表達,由此導致權力彈性比較大,權力邊界不清晰,自由裁量權和方式選擇權的空間過大,有時會使市場和社會感到“能見度”低、難以預期。達到權力清單的法治目標,不可能一蹴而就,還需繼續深入推進改革,讓政府權力法制化、規則化、程序化、明確化。
協同推進簡政放權和政府管理方式創新
簡政放權的改革對象是行政手段,因爲行政手段干預微觀事務,審批制度最爲典型。鞏固簡政放權的成果,需要在減少行政手段的同時強化法律手段。今年的《政府工作報告》強調“加強事中事後監管”,目的就是加強法律手段的運用,形成與簡政放權互相支持的協同性改革。過去對法律手段有一個很泛化的誤解,以爲行政審批事項只要有法律依據就是法律手段,其實有法律依據的行政審批仍然是行政手段。法律手段一般是指社會主體、市場主體依法運行,出了問題才依據法律規定解決,因而是一種事中事後監管,不包括事前准入的設檻管理。
深入推進簡政放權,需要“放管並重”。“管”指的是市場監管。統一開放、競爭有序的市場是有秩序的市場,市場的活力既建立在平等競爭基礎上,也建立在秩序規範基礎上。政府簡政放權並不意味着市場出現問題政府就不管了,而應根據市場規律的要求創新管理方式。堵住一放就亂、一亂就收的循環路徑,需要在放權的同時,使法律手段及時跟上,使市場監管、市場規則、配套政策及時跟上。去年國家發改委抓反壟斷行爲的幾件事,實際上是一個加強法律手段的信號,是在加強事中事後監管。
創新政府管理方式,需要政府部門掌握科學的市場監管措施和方法。過去以審批手段進行管理可以說駕輕就熟,一旦不審批了,需要監管,怎麼做呢?這就需要儘快確立法律手段、市場監管手段的方式。例如,工商企業登記註冊制度改革使註冊企業數增長27.6%,因爲它是直接面對市場主體的管理改革,意義重大,務實性很強。先證後照改爲先照後證,就等於弱化了領取工商執照之前的審批性前置事項,加上將註冊資本實繳登記制改爲認繳登記制,極大地便利了市場主體進入。但這個改革並不是工商管理的相關職能變了,而是履行職能的手段有變化,即在市場秩序監管方面大量簡化事前程序,更加着力於事中事後監管,這是重要的變革。還有一個部門和層級間的“縱橫聯動”問題。有些事項涉及多個部門,不是一個部門簡政放權、強化監管就可以解決的,因此存在放與管的“縱橫聯動”問題。從方向看,關鍵是實現權責一致。下放權力當然含有相應責任,需要實行責任和權力一致的下放,也需要明確權責一致的層級關係、部門關係。