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經國務院批准,2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等十地將試點地方政府債券自發自還。地方政府債券自發自還是我國建立健全地方政府債務管理體系的重要一步。
在此之前,我國發行的政府債券都由中央財政代發。2011年底,中央政府推出試點計劃,允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發債,但仍是自發代還形式,並非徹底的『自發自還』。
地方政府債券,也就是民間所謂市政債之所以遲遲不能推出,首先是因為《預算法》不允許。當前的《預算法》是1994年制定的,當時不允許地方政府發債,一方面是因為當時經濟過熱,出於對宏觀經濟形勢的考慮,不允許地方發債,另一方面還有一些其他觀念的影響。因此,要能夠發行市政債,首先要修改《預算法》。根據今年人大審議通過的預算案,2014年的財稅政策中,加強地方政府性債務管理方面即包括,『研究制定地方政府債券自發自還改革方案,推動部分地方開展改革試點。對地方政府性債務實行分類管理和限額控制』。4月下旬提交全國人大常委會的預算法三審草案更加明確了地方政府直接發行債券為重點項目融資的規定。預算法三審稿顯示,經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。
雖然預算法三審草案還沒有獲得通過,但地方債自發自還試點已成事實。這與當前嚴峻的地方債形勢有關。根據國家審計署的數據,截至2013年6月末,地方政府負有償還和擔保責任的債務總額較2010年末上一次統計的總額人民幣10.7萬億元大幅增長67%,達到17.9萬億元。今年的形勢尤其特殊,很多地方遇到雙重衝擊。一方面,不少地方公共財政收入增長不樂觀,甚至出現負增長。另一方面,一些地方土地財政收入大幅減少,由於房地產成交不活躍,直接影響開發商拿地的積極性,一些地方政府土地出讓遇到困難。
在這種形勢下,發行市政債可以把隱性的債務逐步顯性化。因為市政債的評級、信息披露很規范,有了充分的信息和明確的預期,可以對債務風險有所評估,進而有助於把控地方債風險。相反,假如地方債務一直是隱性狀態,如果風險突然爆發,危險性會更大。市政債的發行還可以緩解地方財政『錢緊』現象,對投資和宏觀經濟起到一定支橕作用。一方面,市政債能通過政府的名義來降低投資成本,從利率結構角度講,成本也更低一些。另一方面,由於政府信用高,相對來說投資期限可以更長一些,通過市政債的形式可以把期限拉長。現在很多地方債務都是一年、兩年,實際上基礎設施建設需要長期資金匹配,通過發行市政債可以延長還債期限。
要注意的是,雖然地方債自發自還有助於債務公開透明和防控風險,但如果盲目放開地方債發行限制,將對宏觀經濟穩定造成負面影響。因此,對地方政府償債能力必須嚴格量化。首先,應以地方財力及財政償債能力為基准,在政府債務指標上限以內,按照相對穩定的『債務比例』而非『債務額度』,來核准地方政府及籌資平臺的發債規模;其次,要由法律給出清晰要求的合理事權,配套合理的財權和稅基配置,再推進到有現代意義的、完整透明的、受公眾監督的預算,以及和這種預算相配套的各級產權和舉債權。
一個健康的地方債市場,會根據償債率、信用評級等,給出較為准確的評級,確定債券價格,以低息獎賞有能力、有信用的借貸者,用高息標識能力不強、信用有污點的借貸者風險。各個地方政府的負債率不一樣,地方政府投資的基礎設施回報率各不相同,更重要的是,各個地方政府的信用也就是某個市背後的主政者的信用,也大不相同。對於投資者來說,通過市場了解這種不同恰恰是一種更負責任的投資態度。讓地方債務更加透明化,也有利於頂層管理和頂層設計的優化。無論從哪個角度說,地方債自發自還都是大勢所趨,此時推出試點,將有助於地方債市場革故鼎新。