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不作爲的四種表現形式
記者:我們有時候會聽到人們抱怨地方政府或職能部門“不作爲”。判斷政府“不作爲”的標準是什麼?政府不作爲的表現形式有哪些?
汪玉凱:所謂“不作爲”,就是指政府及其部門沒有按照法律規定的職權履行自身的職責和義務,或者說履行職責不到位。政府的權力和公民的權利是不一樣的。對公民來說,法律條文規定了公民不能做什麼,沒有規定公民不能做的公民都可以做;而對政府來說,法律條文沒有規定政府能做的,政府都不能做。所以纔有依法行政的準則。依法行政就是政府的所有作爲都要有法律依據,否則就可能變成亂作爲或不作爲。從這個意義上說,衡量一個政府機構作爲或者不作爲的唯一標準,就是依法判斷其行爲是否符合法律規定,是否履職盡責。
政府不作爲大體有四種表現形式。第一種是失職。本應由政府來做、來管的事,它沒管、沒做。第二種是瀆職。它可能履行了責任,但是履職過程中行爲不規範,可能存在以權謀私或者吃拿卡要等。第三種是懶政。政府機構或者公職人員懶散,缺乏責任感,沒有積極向上地履行職責。第四種是怠政,也叫消極怠工。這是新的歷史條件下政府不作爲的一個非常重要的表現形式,就是一些政府機構或者公職人員對於履職產生牴觸情緒,有意不把工作做好。
要多從主觀上找原因
記者:我們常說:“有法可依、有法必依、執法必嚴”。但在實際工作中,往往既有立法滯後、監管缺位的無法可依現象,也有大量有法不依、執法不嚴的現象。那麼,導致政府不作爲的根本原因是什麼?
汪玉凱:政府不作爲現象折射的問題是很深刻的,原因也是多方面的。
從客觀上來講,可能與大環境變化有關。一個客觀原因是很長一段時間內沒有界定好政府的作用、市場的作用、社會的作用三者之間的關係。市場在社會治理中發揮的作用主要是有效地配置資源,政府的主要責任就是要解決市場運行過程中的公共問題和公平公正問題。而社會的作用是居於政府和市場中間的力量,一方面彌補市場的不足,另一方面協助政府在社會服務等方面發揮作用。上述三者形成的良性互動,就是政府、市場、社會功能的互補。過去我們對這三種角色的定位邊界不夠清楚,因此出現了政府亂作爲和不作爲的問題。
另一個客觀原因是法治。在市場監管、社會管理、公共服務、宏觀調控,還有一些關於政府的職責規定等方面的法律法規並不十分完善,導致政府的責任邊界不很清楚,同樣影響政府作爲。
但政府不作爲更主要的原因還是主觀問題。因爲我國有關市場經濟的整個法律框架體系已經建立,現在的問題主要不是無法可依,而是有法不依或者執法不嚴。目前一些地方出現不作爲現象,主要還是政府官員、政府機構主觀上的問題。
首先,政府部門利益比較突出。站在自己部門利益上行使權力和責任,沒有利益可圖的事情就不作爲,有一種很形象的說法:“權力部門化,部門利益化,部門利益個人化,個人利益法定化”。
其次,就是爲了追求所謂部門安全、個人安全,不願意作爲。過去政府活動中請客送禮比較普遍,現在國家要求非常嚴格,很多人從反面吸取教訓,認爲“我不做就不會出事”。
“怠政”現象就是如此。“怠政”的原因有三:一是簡政放權後,一些部門覺得權力下放、審批下放,沒有利益可圖,消極情緒漸長。二是根據八項規定,嚴格控制三公消費,就出現了消極怠工。三是改革中一些政府部門的利益得到了遏制,也導致有些官員不作爲。
有效與有爲同等重要
記者:在處理政府和市場關係上,怎樣做到既有效又有爲?
汪玉凱:這是一個世界性的難題,中國也面臨着這個難題。我們提出重構政府與市場的關係:第一,開放市場,打破地區壁壘、行政壁壘,構建全國統一的市場體系,建立公平公正的環境。第二,政府向市場放權,降低市場門檻,鼓勵創業。第三,改革國有企業,政府由主要管資產變成管資本,打破壟斷。這三個方面都要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
未來要建立一個有效的市場和一個有爲的政府,一是要建設和完善有效的市場,關鍵要構建一個公平公正的市場體系,能夠按照市場自身規律,在資源配置中發揮決定作用,並通過完善的市場法律體系加以保障。二是要建設有效的政府,建設公平正義、廉潔有爲的政府。首先公共政策的制定要體現社會的公平、公正和正義;其次在廉潔的前提下,讓公權力爲民衆造福。一方面要公平正義,另一方面要廉潔有爲,這樣才能構建法治政府和服務型政府。
簡政放權要“管放平衡”
記者:黨的十八屆三中全會決定提出:科學的宏觀調控,有效的政府治理,是社會主義市場經濟體制的內在要求。決定要求加快轉變政府職能,全面正確履行職能,進一步簡政放權。簡政放權這個度到底應該如何把握?
汪玉凱:發揮市場在資源配置中的決定性作用,並不等於不要發揮政府的作用;而是既要發揮市場在資源配置中的決定性作用,又要更好地發揮政府的作用。我們要圍繞科學的宏觀調控、有效的政府治理來推進簡政放權。
具體來講,比如說我們構建有爲的政府,首先政府一定要簡政放權。本屆政府上任時,國務院有1700多項行政審批事項。在一年任期內,國務院拿掉了416項,也就是遠遠超額完成任務。政府要簡政放權,首先要減少政府對市場不必要的干預問題。第二,簡政放權後不能一簡了之,要堅持“管放平衡”,權力下放後不能造成權力真空,該政府承擔責任的還是要承擔。只有實現“管放平衡”,才能既激發市場活力,又保持良好的市場秩序。
如何“管放平衡”呢?現在從中央到地方各級政府都關注“放”,但是放下去之後如何進一步監管,對這個方面的關注還不夠,所以在短期內出現某些混亂。“放”了以後,要找到一種新的管理方式,既不影響社會活力、市場活力,還要實現政府有效的監管,這對政府確實是一個很大的考驗。
“太平官”心態是典型不作爲
記者:4月29日,人民日報讀者來信版的一篇調查,報道了四川合江爲了避免發生翻船事故,在高速公路通車同時發了一道禁航令,全縣沿江所有地域都禁止渡船,使老百姓怨氣很大。這種當“太平官”的心態,與黨中央對幹部要敢於擔當的要求明顯不符。應怎麼看待?
汪玉凱:四川合江這個例子是非常典型的當太平官“不作爲”的案例。那些官員認爲只要不搞船渡就不會發生死亡事故,就不會受到處分。老百姓跑遠路,就走去吧。這是他站在自己的角度來思考。如果他站到人民利益的角度,就不會因噎廢食。離開人民利益,過度考慮自己的得失、考慮自己的官位,不是一個官員應有的基本理念。
上述事例從倡導官員的擔當責任來講也是格格不入的。從目前來看,中國處在社會轉型和體制轉軌期,社會矛盾比較尖銳。越在這種困難的時候,越是需要我們的政府、官員敢於挺身而出,有擔當意識和擔當責任。這樣才能夠發揮政府的引領作用、引導作用。
另一方面,過去我們有些官員是敢作爲、敢擔當的,但在這種敢擔當、敢作爲的後面,不可避免地會隱藏少數權錢交易、以權謀私等問題,這反過來又影響政府的形象。所以,我們要反對當太平官,要鼓勵人們去有爲、有擔當。敢於擔當的前提是要讓公權力能夠在法治的框架下運行,通過構建制度籠子,管人管權管事,不要讓權力失控、變成尋租的工具,這樣才能讓官員敢於擔當的責任真正體現出來。
(敬奕步、蔣俊羣對本文亦有貢獻)
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