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廣東產業優化升級助推土地效益提升。
編者按:今年6月25日,我們迎來了第二十四個全國土地日。我國是世界上第一個爲保護土地而專門設立紀念日的國家,每年土地日都要圍繞基本國策根據最新用地形勢設置年度宣傳主題,今年的主題爲“節約集約利用土地,轉變土地利用方式”。這一主題鮮明地闡釋了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的時代要義。
節約集約,凝聚着當代人的發展智慧,是關係民族生存根基和社會永續發展的長遠大計。多年來,土地管理在節約優先的戰略導向下始終堅持改革創新,尤其是全國國土資源節約集約模範縣(市)創建活動開展以來,各地積極探索向立體空間和未利用地要資源、促節約的有效途徑,催生了一批節地新模式,推動節約集約取得制度性成果,一個公衆廣泛參與、部門與行業聯動的共同責任機制正在形成。本期選擇5省市具有典型代表意義的節約集約用地經驗模式,以反映節約集約用地的綜合成效。
上海:土地新政促經濟轉型升級
2014年1月,國土資源部黨組書記、部長,國家土地總督察姜大明表示,東部三大城市羣發展要以盤活土地存量爲主。
2月,上海市政府出臺《關於進一步提高土地節約集約利用水平的若干意見》,調整建設用地政策。3月,上海市政府連發兩個文件明確工業用地存量盤活和出讓管理辦法。土地新政,爲上海產業發展打開了“短期看穩、中期看好、長期看優”的前景。
按照產業新政,上海規劃建設用地總規模將呈現“零增長”,並劃定了3226平方公里的“終極規模”。上海市將區縣年度新增建設用地計劃分解量與現狀低效建設用地盤活和減量化等相關聯,以盤活的產業用地作爲新增流量進入土地市場,做到在“總量控制”格局內滿足產業用地需求。同時,爲了避免土地投機,新的《工業用地出讓管理規定》通過嚴控轉讓環節,擠出產業用地的虛假泡沫,拒絕土地市場的投機掮客,使真正具有投資和建設意願的企業獲得工業土地使用權。
根據企業生命週期研究成果,結合土地儲備成本等多種因素,上海市工業用地實行彈性年限出讓制度,土地出讓價格根據用途分別定價,對產業用地利用實行准入審覈制度,並實行工業用地出讓全生命週期管理。簡言之,工業用地年限短了,地價高了,標準高了,管理嚴了。用地准入門檻的提高,尤其是土地利用績效考覈寫入土地轉讓合同,大大提高了政府識別產業優劣和調節土地市場的能力。通過讓“市場在資源配置中起決定性作用”來提高土地流轉速率,將有限的產業用地資源真正用於優質高效的實體投資產業。
盤活存量工業用地,是上海土地新政的重頭戲。上海市鼓勵和引導存量工業用地在符合條件下,通過採取升級改造、結構調整、用途調整等方式進行“二次開發”,並在原有“土地收儲”外新增“區域整體轉型”和“有條件零星轉型”兩條盤活途徑,並首次提出存量盤活增值收益平衡機制,明確了以區縣政府爲主導、原土地權利人爲主體或參與主體的開發模式。新的《存量工業用地盤活辦法》設置了存量補地價標準,提出盤活開發規劃的公益性要求,有效地調動了企業、轉型區所屬政府和附近居民的開發積極性。
上海摒棄低效擴張的做法,選擇了高端化、集約化、服務化、低碳化和融合化產業發展之路。
江蘇:“雙提升”催化“兩個率先”
全面推進節約集約用地,實現節地水平和產出效益“雙提升”,成爲江蘇省轉型升級、保障發展、實現“兩個率先”的必然選擇。今年4月,江蘇省委常委會審議通過《關於全面推進節約集約用地的意見》,將節約集約用地“雙提升”行動定格爲全省部署,並由一攬子戰略戰術方案做支撐。
以“三大戰略”爲主線,全面推進節約集約用地“雙提升”的“江蘇路徑”由此打開:即堅決守住土地開發強度紅線、耕地保護數量和質量紅線、永久基本農田紅線、生態保護紅線和城市發展邊界線五條底線,全力推進“空間優化、五量調節、綜合整治”三大戰略,整合建立一整套(“1﹢X”)行之有效的節約集約用地制度體系。
在實施“空間優化”戰略方面,江蘇省將探索編制功能片區土地利用總體規劃,試點“多規合一”,引導土地利用空間佈局優化;在實施“五量調節”戰略方面,控制總量、優化增量、盤活存量、用好流量、提升質量,探索建立具有江蘇特色節約集約用地模式;在實施“綜合整治”戰略方面,將改革創新農村土地綜合整治管理模式,探索城鎮土地綜合整治新路徑。
在“雙提升”行動中,江蘇省從多方面明確節約集約用地工作目標。耕地保護方面,至2020年,全省耕地保有量不低於7127萬畝。嚴格控制土地開發強度,生態紅線保護區域佔全省國土面積比重不低於20%。盤活存量用地方面,2014年至2015年盤活利用存量建設用地80萬畝,“十三五”期間再盤活利用存量建設用地230萬畝,逐步提高存量土地在土地供應中的比例達到70%以上。提高質量效益方面,“十二五”時期全省單位GDP佔用建設用地降低31%,建設用地地均GDP產出水平提升50%。在此基礎上,“十三五”時期全省單位GDP佔用建設用地再降低33%,建設用地地均GDP產出水平再提升50%,節地水平和產出效益保持全國前列。
經過由點到面深入推進節約集約用地,江蘇牢牢把握以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變這一主線,以新思維、新路徑踐行中央賦予的“深化產業結構調整、積極穩妥推進城鎮化、紮實推進生態文明建設”使命。
廣東:以“三舊”改造促產業升級
5年來,在國土資源部的指導和支持下,廣東省各地、各部門積極開展節約集約用地試點示範省建設,推動土地利用方式轉變取得明顯成效。全省每新增億元GDP所需新增建設用地量逐年下降,單位面積產值逐年提高,2012年全省每平方公里建設用地第二、三產業增加值爲2.86億元,比2008年增長了52%。
推進“三舊”改造,是廣東省節約集約用地試點省創建工作中最華彩的篇章。一方面積極創新政策,調動各方面參與改造的積極性,強化過程監管,推動改造工作健康有序開展;另一方面編制“三舊”改造專項規劃和年度實施計劃,加強規劃引導,強化統籌管控,實現調整產業結構、提升城市品位、改善民生環境、傳承歷史文化等多元目標。廣東在珠三角各地級以上市的縣(區、市)和粵東西北地區每個地級以上市都設立了“三舊”改造示範項目,逐步向全省鋪開,形成了“政府引導、規劃引領、屬地實施、市場運作、分步推進、各方受益”的工作思路,有效探索了形式多樣的改造模式。2008年至2013年3月底,全省完成改造面積15.1萬畝,節約土地6.8萬畝,實現節地率44.8%。
在試點示範省建設中,廣東省嚴格實施差別化的土地政策,以規劃控制規模、佈局,以計劃控制增量、時序,以標準控制質量、效果,科學配置新增建設用地。廣東在全國率先頒佈實施地方土地利用總體規劃條例,並制定土地利用年度計劃管理辦法,明確“有限指標保重點”的原則,建立新增建設用地計劃指標分配與盤活批而未供土地、閒置土地相掛鉤的制度,促進土地節約集約。
在國土資源部的大力支持下,廣東省在試點示範省建設框架內開展了土地管理制度改革試點工作,不斷深化對試點示範省建設的探索。廣州開展了城鄉統籌土地管理制度創新試點工作,深圳市則積極探索建立高度城市化地區土地利用管理新模式,佛山市正探索建立更加合理的徵地補償安置機制。同時,廣東省還積極推進城鄉建設用地增減掛鉤、圍填海造地、低丘緩坡荒灘等未利用地開發試點和地上地下空間開發利用,不斷探索完善節約集約用地機制。
山東:以節約集約促發展轉型
近年來,山東省委、省政府高度重視國土資源節約集約模範縣(市)創建活動,將其作爲保障全省發展用地,促進經濟發展轉型的重要途徑。
從實施半島藍色經濟區建設和黃河三角洲高效生態經濟區建設兩大國家戰略,到“資源山東”建設……節約集約、科學高效開發利用資源的理念無不貫穿其中。
目前,山東省初步建立節約集約用地制度框架體系,今年在省政府工作報告中專門部署推進創建活動工作。
山東省國土資源廳成立推進節約集約制度建設工作協調小組,負責督導制度建設進展情況,組織開展土地使用標準清理和《山東省建設用地集約利用控制標準》修訂工作,進一步明確節約集約用地政策導向,逐步建立起節約集約用地長效機制。
今年以來,山東多地將節約集約工作納入縣(市、區)政府對各鄉鎮(街道)、部門的綜合考覈,將節約集約作爲評先樹優和幹部考覈的重要依據,嚴格獎懲、嚴格問責。
齊魯大地上,國土資源節約集約利用的經驗、做法競相涌現。
兗州市在全省首次設定單宗工業建設用地規模上限,制定了閒置土地認定標準和處置辦法,實施園區企業用地退出機制,鼓勵興建多層廠房;青州市則着眼於向廢棄礦坑“要地”,從2007年開始嘗試整治部分損毀山體和廢棄礦坑,在整治的基礎上調整城市建設功能佈局,利用廢棄礦坑分別規劃了工業、文化旅遊和新農村建設等三個不同特色的發展片區;高密市以重點產業園區爲平臺建設了城北高新工業綜合體,爲轉方式、調結構和提升區域發展綜合競爭力搭建載體,將產業功能、城市功能、生態功能融爲一體,實現“產城一體化”,進一步落實節約優先戰略,不斷提升城市服務功能,目前正在實施的工程佔地219畝,以六層標準化廠房爲主,建築面積26萬平方米,容積率達到了1.7。
去年9月初,山東順利完成全省140個縣(市、區)達標考覈各階段工作,100個縣(市、區)達標,成爲全國唯一一個由省級創建機構在全省層面對全部所轄縣(市、區)全面完成達標考覈和評優申報的省份。淄博市等8市、縣入圍第二屆國土資源節約集約模範市、縣評選名單。
浙江:土地利用“以畝產論英雄”
浙江省紹興市在全國率先提出並踐行“以畝產論英雄”的理念,以提高“畝產效益”爲核心,倒逼企業節約集約用地,加快推動工業發展模式向質量效益型轉變。
隨着一系列決策部署、政策措施推出,全省各地建立健全相關導向、評判等機制,着力提高土地資源利用的產出效益。
一方面工業用地需求量大,用地緊缺;另一方面用地閒置、低效利用等粗放用地情況相對嚴重。
這一對矛盾如何化解?“倒逼機制”成爲浙江的唯一選擇。
例如,青田縣對“巨日鞋業”“千百情鞋業”等因規劃調整、政策處理等造成土地供而未用的企業進行勸退,全縣勸退工業企業20家,處置工業用地625畝。
提高土地“含金量”的過程,也是利益調整的過程。
浙江各地完善激勵機制,引導企業節約集約用地,朝着質量效益型方向真轉、快轉、持續轉。紹興市出臺相關文件,在全省率先探索低效土地二次開發,近三年共爲51家工業企業辦理了增加建築面積處置手續。義烏市則創造性地提出“分類供地、兩階段出讓”的方法,對重點引進戰略性新興產業、高新技術產業或產業關聯度大、能帶動產業優化升級和集羣發展的傳統優勢工業項目,採取“一企一策”掛牌方式出讓。
推行“畝產論英雄”,也考量着政府的管理方式和服務水平。
嘉善縣強化“零增地”招商意識,該縣姚莊鎮以優質服務吸引“工業之母”——精密機械企業入駐,盤活閒置、低效利用廠房4萬平方米,成功嫁接了6家企業,其中5家企業已投產,總投資超過5億元。富陽市每季度公佈由畝均稅收、畝均銷售、單位能耗稅收、單位排放稅收四大排行榜構成的“畝產論英雄”榜單,並將25個鄉鎮(街道)與工業企業一起接受考評,激發其挖潛增效、盤活存量土地的內在動力。
如今,節約集約用地的意識和浙江各地政府形成的各種機制,已經給企業帶來了深刻影響,不少企業已經習慣性地在用地上精打細算。
“以畝產論英雄”的發展理念也逐漸深入人心,成爲引領浙江工業經濟科學發展的“指揮棒”“風向標”。