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媒體焦點:新環保法在哪些方面有重要突破?在哪些方面迴應了百姓呼聲?環保法的法律地位是什麼?它與其他單行法律的關係如何界定?
信春鷹:新環保法對環保領域的一些基本制度給予了規定,比如環境規劃、環境標準、環境監測、環評、環境經濟政策、總量控制、生態補償、排污收費、排污許可等等。特別是根據公衆意見,又規定了環境公益訴訟。針對違法成本低、守法成本高的問題,又設計了按日計罰。
環保領域法律很多,我們國家目前涉及環境保護的法律大概有30部左右,行政法規90部左右,還有大量環保標準。比如水、大氣等專門領域就有專門法律予以規範。新環保法是一個基礎性法律,其他單行法律與新環保法不一致的,適用新環保法;新環保法沒規定的,適用單行法。
媒體焦點:新環保法第14條規定製定經濟、技術政策時要充分考慮對環境的影響,這是不是意味着政策環評的要求?
袁傑:第14條規定國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策,應當充分考慮對環境的影響,聽取有關方面和專家的意見。這裏沒有政策環評的概念,只是規定對規劃和建設項目要進行環境影響評價。
媒體焦點:新環保法如何體現人人蔘與環保的理念?
信春鷹:人人蔘與環保,這是本次修法亮點之一。環境問題和其他問題不一樣,很多法律主體很有限,而環保法則不一樣,每個人都是主體。不管我們對環境、對污染多麼不滿,我們自己實際上都是貢獻環境污染的一個分子。新環保法第6條明確規定,一切單位和個人都有保護環境的義務,公民應當增強環保意識,採取低碳、節儉的生活方式,自覺履行環境保護的義務。
如果我們每個人不從自己做起,環保沒有出路。當然,企業是主體,政府要負責。新環保法規定得非常細,比如企業責任是什麼,政府責任是什麼,公民責任是什麼。
媒體焦點:新環保法第58條規定了環境公益訴訟,有兩個條件是針對社會組織的,請問這是基於什麼考慮?
袁傑:環境公益訴訟的特點是專業性比較強,要求起訴主體對環境問題比較熟悉,要具有一定專業性和訴訟能力,要有比較好的社會公信力,或者說宗旨是專門從事環境保護工作的,要致力於公益性的活動,不牟取經濟利益的社會組織纔可以提起公益訴訟。這樣規定,也是借鑑了國際慣例。
媒體焦點:現在很多城市都受到了霧霾影響,新環保法有哪些給力措施?
別濤:新環保法第47條對此專門作出了規定,增加了環境污染公共監測預警的機制。環境污染公共監測預警機制的責任主體根據法律規定屬於各級人民政府,各級人民政府及其有關的部門、企業事業單位都應當做好突發事件風險控制、應急準備、應急處置和事後恢復工作;建立環境污染公共監測預警預案;在環境受到污染、可能影響公共健康和環境安全的時候,應當及時公佈預警信息,啓動應急措施,推動環境公共污染危險的減緩。
媒體焦點:現在霧霾的構成主要是煤和汽車污染,立法計劃有大氣污染防治法的修改,請問在下次修改的時候會不會對這些作出專門的規定?
信春鷹:大氣污染防治法的修改草案現在還沒有提交到全國人大常委會,有關單位還在做前期準備。
媒體焦點:新環保法對污染損害賠償的訴訟時效是三年,這是怎麼定的?能不能以終身責任方式加強對環評機構和監測機構的監督?很多地方環保執法機構實際上是事業單位,新環保法如何給予他們執法保證?
袁傑:第66條關於損害賠償訴訟時效期間,目前規定了三年,這已經比一般民事訴訟時效期間提高了一年。這個時間的起算,是從受害人知道或者應當知道開始。第65條對環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護運營機構,這些提供第三方服務的專業性機構,規定了連帶責任。如果他們有弄虛作假行爲,將對造成的環境污染和生態破壞與其他責任者承擔連帶責任。
別濤:第24條專門規定,縣級以上環保部門及其委託的環境監察機構有權對排污單位進行現場檢查。依據該規定,環保部門所屬的環境監察機構可以進行現場檢查。
媒體焦點:徵收環境保護費的規定是基於什麼方面的考慮?這與將來要立法的環境保護稅有什麼關係?
信春鷹:這是一個銜接性規定。現在是用徵收排污費的方式管理,未來可能要用環境保護稅來取代排污費,逐步從“費”走向“稅”。
媒體焦點:第52條規定國家鼓勵投保環境污染責任保險。環保部在這方面是如何考慮的?後期還有哪些配套的措施?
別濤:環境污染責任保險,主要對象是擁有較高環境污染風險的企業。下一步環保部將繼續會同中國保監會推進環境責任保險。今後的主要工作,一是要鑑別、篩選高風險的企業,二是逐步完善風險企業環境風險評估的規範、方法、指標,三是推動地方環保部門、保監機構、保險公司、保險中介公司攜手推進。
聚焦新法律解釋
媒體焦點:刑法第266條的解釋,關於騙取社保金或其他社會保障待遇要按詐騙罪來處理,有沒有門檻?
李壽偉:這次常委會爲了保障社會保障資金的安全,保障社會的福祉,做了一個法律解釋,就是明確騙取養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險金和其他社會保障待遇的,屬於刑法所規定的詐騙公私財物的行爲,通俗地說就是要按照詐騙罪依法追究刑事責任。關於詐騙罪刑法規定是有門檻的,按照刑法第266條規定,詐騙公私財物數額較大的,構成詐騙罪。
媒體焦點:關於食用珍貴瀕危野生動物及其製品的行爲,如何界定當事人是否知道或者應當知道食用的是國家重點保護的瀕危野生動物?
李壽偉:刑法第341條所規定的犯罪行爲包括非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物,這裏涉及的是非法收購行爲,明確強調包括營業性的,也包括買來吃、買來用的行爲,都屬於非法收購行爲。解釋當中提到“知道或者應當知道”,法律上很難列舉,標準是在司法實踐當中,由司法機關根據案件的情況綜合判斷。
潘岳特別強調了新環保法的三大突破。第一個突破是推動建立基於環境承載能力的綠色發展模式。新環保法要求建立資源環境承載能力監測預警機制,實行環保目標責任制和考覈評價制度,制定經濟政策應充分考慮對環境的影響,對未完成環境質量目標的地區實行環評限批,分階段、有步驟地改善環境質量等。這些規定將成爲推行綠色國民經濟覈算,建立基於環境承載能力的發展模式,促進中國經濟綠色轉型的重要依據。
第二個突破則是推動多元共治的現代環境治理體系。新環保法改變了以往主要依靠政府和部門單打獨鬥的傳統方式,體現了多元共治、社會參與的現代環境治理理念。其中,各級政府對環境質量負責,企業承擔主體責任,公民進行違法舉報,社會組織依法參與,新聞媒體進行輿論監督。
根據法規規定,國家建立跨區聯合防治協調機制,劃定生態保護紅線,健全生態保護補償制度,國家機關優先綠色採購;國家建立環境與公衆健康制度;國家實行總量控制和排污許可管理制度,政府建立環境污染公共監測預警機制,鼓勵投保環境污染責任保險(放心保)。同時,法規也明確公民享有環境知情權、參與權和監督權,並要求各級政府、環保部門公開環境信息,及時發佈環境違法企業名單,企業環境違法信息記入社會誠信檔案,排污單位必須公開自身環境信息,鼓勵和保護公民舉報環境違法。第三個突破是新環保法加重了行政監管部門的責任。新環保法一方面授予對各級政府、環保部門許多新的監管權力,環境監察機構可以進行現場檢查,授權環保部門對造成環境嚴重污染的設施設備可以查封扣押,對超標超總量的排污單位可以責令限產、停產整治。針對違法成本低的問題,設計了罰款的按日連續計罰規則;針對未批先建又拒不改正、通過暗管排污逃避監管等違法企業責任人,引入治安拘留處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。另一方面,它也規定了對環保部門自身的嚴厲行政問責措施。
環評機構、環監機構等要承擔連帶責任
新法修改的重頭戲落在明確各部門、單位、企業及個人主體的義務與責任上,並格外強調對違法行爲的處罰力度,對長期受關注的一些問題如損害賠償、公益訴訟等也有所着墨。
根據新法的規定,環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構,如果在履職中弄虛作假,對污染後果和生態破壞負有責任的,除依照有關法律規定處罰之外,還要與其他責任者承擔連帶責任。
全國人大法工委行政法室主任袁傑今日在解讀這一條款時指出,這個問題在調研時收集到了相當多的意見。這條規定相當於要求上述機構不僅需接受法律規定的處罰,還要額外承擔民事責任,是一條比較嚴格的規定。
4月24日,十二屆全國人大常委會第八次會議以151票贊成、3票反對、6票棄權表決通過了新修訂的環境保護法。新環保法共7章70條,將於2015年1月1日起施行。在隨後舉行的新聞發佈會上,來自全國人大常委會法工委和環保部的有關負責人回答了中外記者提問。
這部經過“四審”的新環保法,在萬衆矚目中出臺亮相。全國人大常委會法工委副主任信春鷹表示:“環保法的修改是針對我國現在嚴峻環境現實的一記重拳。”
參加發佈會的環境保護部污染防治司司長趙英民向民主與法制社記者表示:“新修訂的環保法非常給力,法律條款中亮點很多。”
縱觀新環保法,其中立法理念、監管機制及法律責任都是此次修訂的亮點。
立法理念新
新環保法總則第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務”“公民應當增強環保意識,採取低碳、節儉的生活方式,自覺履行環境保護的義務”
信春鷹表示,環保法中每個人都是主體,都對環境污染有責任,環保問題要先從自身做起,同時也有與責任相適應的知情權、參與權和監督的權利。
監管機制廣
新環保法第47條規定,縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制,組織制定預警方案;環境受到污染,可能影響公衆健康和環境安全時,依法及時公佈預警信息,啓動應急措施。
國家環境保護部政策法規司副司長別濤認爲,第一,各級人民政府及企事業都應當依照國家突發事件應對法的規定,做好相應的一系列工作。第二,應當建立環境污染的公共監測預警預案。第三,污染可能影響到公共健康和環境安全時,要公佈預警信息。第四,要啓動應急措施,減緩污染危險。
管理機制轉型
新環保法第20條規定,國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。
中國政法大學教授曹明德認爲,在北京等各地已經實行區域聯防聯控的基礎上,將區域聯防聯控寫入環保法對該機制而言是一個創新。
環境保護部污染防治司司長趙英民在發佈會上表示,這項聯防聯控機制之前取得了比較積極的進展。此次環境保護法的修改,會給環保部門執法工作提供強有力的法律支持。
法律責任嚴
新環保法59條規定,企事業單位和其他生產經營者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起,按照原處罰數額按日連續處罰。
國家環境保護部法規司副司長別濤表示,此項規定爲“創新的處罰規則”。
雖然新修改的環保法中罰款規定沒有“封頂”的限制,別濤表示,罰款的數額及是否封頂限制是在專項的法律法規中規定,這部法目前還沒有具體體現。
環境機構擔責
新環保法第65條規定,環境影響評估機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構,在有關環境服務活動中弄虛作假,對造成的環境污染和生態破壞負有責任的,除依照有關法律法規規定給予處罰外,還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。
全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰特別舉例說明,廠家勾結、監測設備上造假、在運營防治污染的設施或者維護設施時弄虛作假,對造成的環境污染和生態破壞負有責任的都需要與其他責任者承擔連帶責任。
“史上最嚴環保法”亮點解讀
《中華人民共和國環境保護法》的修訂,可謂一次立法“長跑”:經過3年多的努力,終於在第4次提交審議之後,於4月24日得以通過,將於明年1月1日起實施。
我們知道,環境保護法自1989年頒佈實施以來,雖然在環境保護工作中發揮了重要作用,但顯然已不符合目前環境保護的需要。25年後的首次修訂,對於保護和改善環境,防治污染和其他公害,保障公衆健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,都具有十分重要的意義,體現了民主立法、科學立法、開門立法在環境保護領域的有效實踐。此次環境保護法的通過稿具有理念先進、科學民主、手段硬實、模式創新、責任嚴厲等特點。在某種程度上說,此次修訂的環境保護法是新中國歷史上最嚴厲的部門基礎法之一。
立法理念創新:
環保責任更加明確
新修訂的環境保護法進一步明確了其環境保護領域基本法的地位,將改變原有環境保護法對其他單行法指導不力的局面,確立了在憲法規定之下的環境基本法,與環境單行法律、法規、規章及其他規範性文件組成統一而科學的環境法律體系。
與修訂前相比,新法以改革創新的精神,在許多方面對原有的環境保護法有了超越和突破。其中,對環境保護責任的逐步明確和清晰劃分,正是其中的突出體現,尤其是強調了各級政府履行改善環境質量的責任,進一步明確了政府作爲環境保護第一責任主體的地位。
“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”,“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務,採取有效措施,改善環境質量”……這些法律條文,有利於從制度上推動消除原環境保護法總體上重政府環境權力、輕政府環境責任,重政府環境主導、輕公衆環境參與,重對行政相對人的法律責任追究、輕對政府的問責等弊端。
同時,新法明確提出國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度;鼓勵和組織開展環境質量對公衆健康影響的研究,採取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。並要求縣級以上人民政府建立環境污染公共監測預警機制,從法律層面對維護羣衆權益、保障公共安全給予了高度關注。
通過進一步強化企業治理污染的責任,新修訂的環境保護法讓環保的“高壓線”通上了“高壓電”。我們知道,以往,針對環境違法行爲的處罰手段單一,且失之偏軟,是環境違法行爲屢禁不止的重要原因。新法通過處以拘留、按日計罰、承擔侵權責任等法律規定,進一步加大了對環境違法行爲的處罰力度,鍛鑄了打擊環境違法的利劍,彰顯了對環境違法行爲“零容忍”的決斷態度,將有利於促進企業徹底拋棄僥倖心理和觀望心態,不斷加強轉型升級和治污減排,切實履行治理污染的社會責任。
此外,新法還明確了全社會積極參與環境保護的責任,由此設定了公衆環境保護責任的“基準線”。我們可以看到,新修訂的環境保護法從信息公開、社會誠信檔案建立、意見徵求、檢舉舉報、法律訴訟等多個角度,對公衆獲取環境信息、監督各級政府部門和企業履行環境保護職責,維護自身環境權益等,在法律上給予有力支持,並明確提出公民應當遵守環境保護法律法規,配合實施環境保護措施,按照規定對生活廢棄物進行分類放置,減少日常生活對環境造成的損害。不僅有效維護了公衆的環境知情權、監督權,更進一步強化了社會公衆的環境保護參與權和明晰的責任範圍,對全社會切實樹立環境保護意識,以更科學、更理性、更有效的手段參與環境保護,起到了極大推動作用。
環保制度創新:
三大領域實現突破
專家指出,此次新修訂的環境保護法,主要亮點還在於推動建立綠色發展模式、現代環境治理體系、信息公開和公衆參與機制,在這三大領域均實現了較大突破。推動建立基於環境承載能力的綠色發展模式。新法規定,建立資源環境承載能力監測預警機制,實行環保目標責任制和考覈評價制度,制定經濟政策應充分考慮對環境的影響,對未完成環境質量目標的地區實行環評限批,分階段、有步驟地改善環境質量等。這些規定,將成爲推行綠色國民經濟覈算,建立基於環境承載能力的發展模式,促進中國經濟綠色轉型的重要依據。
推動建立多元共治的現代環境治理體系。新法改變了以往主要依靠政府和部門單打獨鬥的傳統方式,推動多元共治的現代環境治理體系,體現了多元共治、社會參與的現代環境治理理念。其中,各級政府對環境質量負責,企業承擔主體責任,公民進行違法舉報,社會組織依法參與,新聞媒體進行輿論監督。在此基礎上,新法進一步完善了跨行政區污染防治制度,對此,現行環境保護法僅在第十五條作出有關政府協商解決的原則性規定,而新法明確規定,國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測,實施統一的防治措施。此外,新法還規定,劃定生態保護紅線,健全生態保護補償制度,國家機關優先綠色採購。同時提出,國家建立環境與公衆健康制度,實行總量控制和排污許可管理制度,政府建立環境污染公共監測預警機制,鼓勵投保環境污染責任保險等。這一系列新增內容,必將對下一步環境污染治理和環境質量改善起到積極作用。
推動建立環境信息公開和公衆參與機制。新法增設專章,規定了信息公開和公衆參與的相關條文。其中明確,公民享有環境知情權、參與權和監督權。新法要求,各級政府、環保部門要公開環境信息,及時發佈環境違法企業名單;企業環境違法信息記入社會誠信檔案,排污單位必須公開自身環境信息;鼓勵和保護公民舉報環境違法,拓展了提起環境公益訴訟的社會組織範圍。
強化執法權力:
行政監管責任加重
此外,新修訂的環境保護法在強化執法權務的同時,也加重了行政監管部門的責任。從這一意義上來說,環保監管職權可謂一柄“雙刃劍”。
我們可以看到,新法授予各級政府、環保部門許多新的監管權力,環境監察機構可以進行現場檢查,授權環保部門對造成環境嚴重污染的設施設備可以查封扣押,對超標超總量的排污單位可以責令限產、停產整治。針對違法成本低的問題,設計了罰款的按日連續計罰規則,違法者受到處罰後,逾期不改的可按原處罰數額按日連續處罰,並且沒有上限額度;針對未批先建又拒不改正、通過暗管排污逃避監管等違法企業責任人,引入治安拘留處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
另一方面,新法也規定了對環保部門自身的嚴厲行政問責措施。違規審批、包庇違法、發現或接到舉報違法未及時查處、違法查封扣押,篡改僞造監測數據、未依法公開政府環境信息的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、降級、撤職、開除,主要負責人應當引咎辭職。
新環保法的11個主要改變
此次環境保護法修訂,不僅提出生態文明的理念,而且規定了相關的法律制度、機制和責任,以及保障生態文明理念的具體實施。
一是引入了生態文明建設和可持續發展的理念。修訂後的環境保護法在第一條和第四條明確要推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,明確要使經濟社會發展與環境保護相協調。充分體現了環境保護的新理念。
二是確立了保護環境的基本國策和基本原則。將保護環境作爲基本國策寫入環境保護法中,突出了環境保護工作的長期性、艱鉅性,有利於進一步提高全社會的環境保護意識。約束各有關方面在發展中重視環境因素,切實加強環境保護工作。明確了環境保護堅持保護優先、預防爲主、綜合治理、公衆參與、損害擔責的原則。
三是完善了環境管理基本制度。完善環境監測制度、環境影響評價制度、跨行政區域的聯合防治機制、防治污染設施“三同時”制度、重點污染物排放總量控制制度和區域限批制度、明確排污許可管理制度、增加生態保護紅線規定。
四是明確了政府的環境保護責任。促使地方政府平衡經濟發展和環境保護的關係。
五是嚴格了企業事業單位和其他生產經營者的環保責任。規定企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞,對所造成的損害依法承擔責任。
六是規定了公民的環境權利和環保義務。規定公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利;公民應當遵守環境保護法律法規、配合實施環境保護措施,按照規定對生活廢棄物進行分類放置,減少日常生活對環境造成的損害。
七是強化了主管部門和相關部門的責任。新法規定:國務院環境保護主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上地方人民政府環境保護主管部門,對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門,依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。八是提出了環境經濟政策。環境經濟政策是以保護環境爲目標,綜合運用財政、稅收、價格、信貸、保險等經濟手段,調整和影響生產經營者的行爲,以實現經濟建設與環境保護協調發展。
九是強調了農村環境保護。爲實現環境保護的城鄉公共服務公平,加強農村環境綜合整治提供了有力的法律支持,實現了從城市環境保護向農村環境保護的拓展,從工業環境保護向農業環境保護的跨越。
十是明確環境公益訴訟。規定,對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行爲,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記; (二)專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。
十一是加大了違法排污的責任。解決了違法成本低的問題,加大了處罰力度,規定了按日計罰制度、責令停業、關閉、行政拘留等,進一步加大環境違法責任。
新法關鍵詞
損害者擔責
以前強調的僅僅是污染者擔責而忽視了生態破壞者的責任,此次修訂則把環境污染和生態損害的責任加以合併,用損害者擔責原則予以概括,更爲準確、到位。區域聯動設置了專門條款規範流域水污染和區域大氣污染的防治問題,實現了由點源的控制向區域的協調和聯動防治轉型,體現瞭解決環境問題的針對性。查封扣押授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權,這對及時解決環境污染和生態破壞的違法問題意義重大。公益訴訟此次環境保護法的修訂科學借鑑了國際通行的公民訴訟制度,建立起環境公益訴訟制度,通過稿放寬了環境公益訴訟主體的資格條件,強調發揮社會監督政府與企業的作用。環境權雖然此次修訂未設置表面上的環境權,卻設置了實質的細化的環境權,這將對公民環境權的保障和發展起到積極的推動作用。