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□只有通過公佈立法背景資料,最大限度地消除爭議,人大及其常委會在立法工作中發揮主導作用時才能得到尊重
黨的十八屆四中全會《決定》中提出,通過加強黨對立法工作的領導、發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用、加強和改進政府立法制度建設、明確立法權力邊界等四個方面完善立法體制。筆者認爲,完善立法體制,立法背景資料也該公開透明。
目前,立法背景資料的公開侷限於公佈草案徵求意見稿、草案起草說明,而相關立法的全部或歷次草案稿、條旨、每條的立法理由、被刪條文的情況說明、立法調研記錄和座談會記錄稿等立法背景資料基本未公開。其實,這些對於公衆學法用法來說,也是一筆寶貴的財富。
全部或歷次草案稿,可能是專家學者、實務人員最容易忽視的立法背景資料。一般認爲當立法正式通過或生效實施之後,之前所討論的全部或歷次草案稿就失去了價值和意義。其實,通過對全部或歷次草案稿的對比,可以捕捉到立法者對待某一條款或某一制度的基本態度、價值考量、用語變化、增刪情況等,進而更爲準確地把握某一條款或某一制度,而不至於做出不同、甚至相反的理解。
在立法過程中,有時可以看到草案中的條文前面有條旨,用以提綱挈領地說明本條所規定的內容。但等條文正式出臺之後,條旨就被刪掉了。在缺乏條旨的情況下,由於對文字含義理解的不同,不同的人可能對同一個條文會做出不同的解讀,從而引發不必要的爭議。
對於每條立法理由而言,實際上是要指明相應條文的來龍去脈,讓人明白爲什麼這麼規定。由於缺乏對立法理由的公佈,有些條文讓公衆和專家看起來非常費解。
被刪條文的情況說明,是表明立法者的否定性評價和態度。由於立法基本不公佈被刪條文的情況說明,導致被刪除的內容在實踐中經常出現爭議,而各地又做法不一,更是加劇了這種混亂。
至於立法調研記錄和座談會記錄稿,前者包含了立法實務部門的調研數據、工作經驗等,後者包括了專家學者的學術理論、對策建議等。這些記錄不僅可以充分表明立法究竟是基於什麼數據和經驗教訓來擬定相關條文,還能清晰反映出立法的變遷採用了哪些專家學者的理論或建議,進而平息實務或理論層面上的爭議。
建立健全公佈立法背景資料制度,除了有利於法制宣傳教育、把握立法目的和條文內容之外,最關鍵的是有利於最大限度地消除爭議。黨的十八屆四中全會《決定》要求完善立法體制,而只有通過公佈立法背景資料最大限度地消除爭議,人大及其常委會在立法工作中發揮主導作用時才能得到尊重,政府立法制度建設才能得到加強與改善,立法權力邊界也才能得到明確。