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核心要點:
-黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵,是社會主義法治最根本的保證。習近平總書記明確指出,要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,善於使黨的主張通過法定程序成爲國家意志。
-要堅持依法立法,嚴格依照立法法規定的立法原則和立法權限制定法律法規及規章,從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化。
-對立法工作而言,要主動適應改革發展需要,對各方面、各地方提出的改革創新需求,要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。
-在立法工作中,要做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要,還要做到堅持立改廢釋並舉,健全備案審查制度,保證法律體系的現實有效性、內部統一性。
-立法工作是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作,高素質的立法隊伍是黨領導人民制定憲法和法律、實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),把形成完備的法律規範體系,作爲建設中國特色社會主義法治體系的重要任務。習近平總書記強調,法律體系必須隨着時代和實踐發展而不斷髮展。這對進一步加強和改進立法工作,不斷完善中國特色社會主義法律體系,提出了新的更高的要求。我們要認真學習、深刻領會、全面貫徹、抓好落實。
一、堅持黨的領導是根本
黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵,是社會主義法治最根本的保證。習近平總書記明確指出,要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,善於使黨的主張通過法定程序成爲國家意志。加強黨對立法工作的領導,對於保證立法正確的政治方向,推動中央重大決策部署貫徹落實至關重要。
一是立法涉及重大體制和重大政策調整等重大問題的,必須報黨中央討論決定。只有這樣,才能確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意願。比如,制定立法法、物權法、公司法、企業破產法,修改選舉法、預算法、刑法、刑事訴訟法等法律,都是由全國人大常委會黨組就有關重大問題向黨中央報告,由黨中央討論決定的。有的問題雖不涉及重大體制和重大政策調整,但社會關注度高,各方面意見分歧較大,難以協調形成共識,須由全國人大常委會黨組向黨中央報告,由黨中央決策。全國人大常委會編制的每屆立法規劃,涉及一個時期通過立法貫徹落實黨中央重大方針政策和重大戰略決策的安排和部署,應當報黨中央批准。按照《決定》要求,要完善黨對立法工作中重大問題的決策程序,使之制度化、規範化。
二是黨中央向全國人大提出憲法修改建議,依照憲法規定的程序進行憲法修改。憲法修改是國家重大政治活動,必須在黨中央領導下依照法定修憲程序進行。新中國成立以來,修改憲法的建議歷來都是由中共中央提出的。比如,1982年憲法的四次修改,都是由中央政治局提出修改憲法意見,提請中央全會討論通過後,以中央委員會名義向全國人大提出修改憲法的建議,經法定程序由全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案的。
二、完善立法體制是重點
爲落實立法先行,發揮立法的引領和推動作用,加強和改進立法工作,提高立法質量,《決定》明確提出了完善立法體制的主要任務和一系列舉措。
一是發揮人大在立法中的主導作用。《決定》要求,健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。首先,把握立項工作主導。要完善立法項目徵集和論證制度。人大常委會編制立法規劃和立法工作計劃,應當圍繞黨和國家工作大局,加強重點領域立法,廣泛徵求意見,科學論證評估,通盤考慮、總體設計。其次,把握立法進度主導。對涉及綜合性、全局性、基礎性法律草案的起草,由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草。由有關部門起草的法律草案,全國人大相關專門委員會、全國人大常委會有關工作委員會可以提前參與。對專業性較強的法律法規草案,可以探索委託第三方起草。再次,把握立法決策主導。要抓住每一部法律中“關鍵的那麼幾條”,積極督促有關部門下決心、想辦法解決。對爭議較大但實踐迫切需要的法律案,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見、研究清楚後,及時作出決策,不能久拖不決。
二是明確立法權力邊界。要堅持依法立法,嚴格依照立法法規定的立法原則和立法權限制定法律法規及規章,從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化。要通過立法法的修改,進一步明確不同立法主體的立法權限。要完善授權立法制度,全國人大及其常委會的授權決定應當明確授權的目的、事項、範圍、期限、被授權機關實施授權決定方式和應當遵循的原則。要進一步明確國務院部門規章的權限和範圍,沒有法律、行政法規依據,部門規章不得增加公民、法人和其他組織義務,不得擴大本部門的權力、減少本部門的法定職責。要進一步明確地方立法權限和範圍,地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規在本地區的有效實施,加強對本地區事務的統籌協調,強化執行和執法監管職責。
三是依法賦予設區的市地方立法權。要遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方主動性和積極性的原則,通過修改立法法賦予設區的市地方立法權。同時,這項工作政治性強,涉及面廣,需要積極穩妥推進。具體實施步驟和時間,可由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況及其立法工作能力等因素確定。
四是加強法律解釋工作。及時明確法律規定含義和適用法律依據。法律解釋具有針對性強、反應及時、便於操作的特點,可以及時對法律規定的含義和適用予以明確,保證法律有效實施和重大改革依法有序進行。要在總結實踐經驗的基礎上,深入研究法律解釋的特點和規律,健全方法科學、程序完備的法律解釋工作機制。
三、科學立法、民主立法是途徑
《決定》指出,建設中國特色社會主義法治體系,必須抓住提高立法質量這個關鍵。深入推進科學立法、民主立法,是提高立法質量的根本途徑。
加強人大對立法工作的組織協調。既要發揮人大在立法中的主導作用,又要充分發揮人大代表在立法中的重要作用。我國有各級人大代表260多萬人,他們絕大多數在基層工作,最瞭解人民羣衆所思所想所盼。要建立健全人大代表議案、建議和立法規劃、立法計劃的銜接機制,認真研究採納代表議案提出的立法建議。要拓寬代表參與立法的途徑和渠道,更多吸收人大代表參加立法調研和審議等立法活動。還要健全向下級人大徵詢立法意見機制,探索人大代表跨級、多層參與立法工作的制度化。
完善立法協調溝通機制。這有利於充分發揮立法在表達、平衡、調整、規範社會利益關係方面的重要作用。首先,要加強立法協商。立法進程中要就法律草案的內容,通過各種渠道,充分聽取政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的意見。其次,要探索建立國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證諮詢機制,使立法能夠準確把握最廣大人民根本利益、現階段羣衆共同利益、不同羣體特殊利益的關係,在法律中統籌兼顧社會不同方面的利益。再次,要拓展公民有序參與立法途徑,健全法律法規規章草案公開徵求意見和公衆意見採納情況反饋機制,增強法律實施的社會基礎。
完善法律案表決程序。《決定》提出,對重要條款可以單獨表決。法律草案一般經三次審議後交付表決,通常是就整個法律案進行表決。在有些情況下,就整個法律案進行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會組成人員對法律案所涉及的關鍵問題的看法和主張。對重要條款單獨表決,有利於立法機關權衡利弊,也有利於立法過程更加公開透明。
四、發揮立法的引領和推動作用是驅動
《決定》提出,要堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用,實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。
一要堅持在法治框架內推進改革。當前,中央高度重視將立法工作納入改革總體佈局,在研究總體改革方案和具體改革措施時,都注重同步考慮改革涉及的立法問題。制定中長期改革實施規劃,明確要求相關單位提出配套立法的需求和建議。對立法工作而言,要主動適應改革發展需要,對各方面、各地方提出的改革創新需求,要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。改革舉措涉及法律立改廢的,要及時啓動立法程序。實踐證明行之有效的,要及時上升爲法律。法律立改廢條件暫不成熟又需要先行先試的,可建議有關方面提請全國人大常委會通過授權方式先行先試。對不適應改革要求的法律法規,要及時修改和廢止。
二要增強立法的及時性、系統性、針對性、有效性。增強立法及時性,就是立法要做到又好又快,針對突出問題,及時啓動立法程序。增強立法系統性,就是要綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式,組合協同,做到各項制度相互銜接、統籌協調、形成合力。增強立法針對性,就是要堅持問題導向,緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作,深入調查研究,把握客觀規律,做好制度設計。增強立法有效性,就是要研究清楚法律所調整的社會關係,科學嚴密地設計法律規範,對於能夠在法律法規中規定清楚的,要儘可能詳盡規定,確保法律規範嚴謹周密、有效管用。
五、加強重點領域立法是基礎
《決定》從中國特色社會主義事業五位一體總體佈局出發,提出了加強重點領域立法的要求。
一是內容全面。既包括市場經濟、民主政治、文化事業、保障和改善民生、推進社會治理體制創新、保護生態環境等方面的法律制度建設,又突出強調了保障公民權利法律制度,以有利於實現公民權利保障法治化。
二是任務明確。在六大重點領域,都提出了立法任務。
三是項目具體。《決定》作爲中央全會通過的文件,第一次用較大篇幅提出了很多具體立法項目。比如,編纂民法典,制定國家勳章和國家榮譽稱號法、社區矯正法等。
四是要求更高。在立法工作中,要做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要,還要做到堅持立改廢釋並舉,健全備案審查制度,保證法律體系的現實有效性、內部統一性。要按照《決定》要求和中央部署,明確任務,落實責任,做好貫徹落實工作,推動各項立法工作順利開展。
六、加強立法隊伍建設是支撐
全面推進依法治國,建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。《決定》強調,要着力建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍。立法工作是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作,高素質的立法隊伍是黨領導人民制定憲法和法律、實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。面對新形勢新任務新挑戰,要切實增強緊迫感和責任感,下大氣力在思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準等方面加強立法工作隊伍建設。要抓好立法隊伍領導班子建設,推動幹部和人才交流,建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者制度,完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制,努力推進立法工作隊伍正規化、專業化、職業化,爲完善中國特色社會主義法律體系、全面推進依法治國提供強有力的人才保障。
《決定》提出,要增加有法治實踐經驗的專職常委比例,依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這是加強人大及其常委會履職能力建設的重要舉措,也是加強立法隊伍建設、增強立法能力、提高立法質量的客觀要求,要從組織制度上予以落實。