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日前，國土資源部經國家發展和改革委員會、監察部、建設部、審計署，向各省、自治區、直轄市人民政府以及新疆生產建設兵團發出《關於嚴格按照標準和政策界限抓緊清理整頓現有各類開發區的函》，要求各地在3月25日前將清理整頓後撤銷、保留和擬保留的開發區清單函告國土資源部，國土資源部3月底會同有關部門組成專家組進行審覈，審覈通不過的，一律撤銷或覈減。
日益突顯的矛盾
“他們不來，我們的土地就還在。”
對於自己被徵用的土地，蘇州楓橋鎮居民章狗男老漢至今仍耿耿於懷。
事情其實並不複雜。50歲上下的章狗男，祖祖輩輩生活在蘇州楓橋，靠種地爲生，上世紀90年代起，他家的住房和耕地陸續被開發區徵用，作爲一家之主，章像許多農民一樣一直不大願意，“就是怕有後顧之憂”。
不過，在土地被開發區徵用後，章狗男一家不僅拿到了土地補償費，而且在優惠政策之下，買了由政府統一建成的新房。
但是，1997年成爲了日後矛盾的分水嶺。
經蘇州高新區管理委員會的批准，楓橋鎮分別於1997年和1999年成立了蘇州新區楓橋工業園和蘇州新區楓橋民營科技園。
爲配合徵地，蘇州高新區推出了一系列富民工程政策。“取消農業特產稅，取消城鄉戶口限制，興建農民公寓，全面實施‘三保’，就業、就學城鄉一體同等對待，將全區的‘農民’轉化爲‘市民’……”
而隨着開發區招商引資工作的逐步深入，日漸稀少的土地越發珍貴。於是，凡1997年之後被徵用的土地，補償的力度及購房優惠政策大大優於以前。
用章老漢的話來說，自己女兒一家因前後補償不一致而導致的“損失達到20多萬元”。
“同一塊土地，前後差別這麼大。”章老漢和同村人怎麼也想不通。
而對於解決當地的勞動力問題，章老漢和村民更是怨聲載道。“女的40歲、男的45歲以上就不要了”，“我一個月拿180元工資”，接受記者採訪時，章老漢一臉冰霜。
此事在當地引起軒然大波。2003年底，因前後補償不一致，蘇州楓橋鎮數百位居民前往華碩等大廠圍廠抗議。
“我們沒什麼文化，只知道他們不來，我們的土地就還在。”據章老漢回憶，當時圍廠抗議持續了兩天。甚至，蘇州的出租車司機幾乎都知曉此事。
作爲開發區建設過程中的一個縮影，作爲全國招商引資工作最具代表性的蘇州，情況尚且如此，那些形勢相對窘迫的地方，因開發區建設所帶來的矛盾更加嚴峻。
名震一時的“義烏現象”時常被人提及。浙江義烏是個縣級市，但令人關注的是，在這個縣級市內，下轄的13個鄉鎮(街道)竟然無一例外都擁有自己的工業園區。這些工業園區大多數是幾年前甚至10多年前就已經成立，但直到2003年8月，在浙江省金華市(義烏爲金華管轄的縣級市)召開的一次全市國土資源局長會議上，人們才突然“發現”，其中僅有義烏經濟開發區一個是經過省裏批准的。與之相應的是，2002年初，義烏市城市建設用地的計劃指標爲1000畝，但到2002年末，實際用地量達2萬多畝，超標20多倍，爲超標作出“巨大貢獻”的就是開發區。
開發區的利益鏈條
稍加留意便不難發現，全國各地開發區過多過濫的現實已經到了“驚人”的地步。
在關於開發區整頓的過程中，有這樣一些觸目驚心的數字。
國務院研究室宏觀經濟司的一份統計數據表明，目前我國已有各類開發區3837家，但經國務院批准的只有232家，省級批准的也不過1019家。換句話說，有將近7成的開發區不在國家規劃範圍之內。
事實上，由於更多的開發區並未如實上報，有專家估計開發區的總數可能高達6000多個。
究竟是什麼促使如此多的開發區誕生呢？
在如火如荼的建設競賽背後，實際上掩藏着巨大的利益糾葛。
在業內，“開發公司”的運作模式已經成爲公開的祕密。在鄉鎮一級的開發區中，基本上以公司化模式運作，而“開發公司”的啓動資金多來自於銀行，往往是從鎮上的農行分理處貸出數千萬資金，一部分投入開發區核心區域的徵地之中，另一部分用於該地塊的平整以及基礎設施建設。
不過，也並不是每一個開發區都能從銀行獲得貸款。在難以貸到款的情況下，土地尤其是經營性土地的出讓，也就成了開發區“圈地”的另一根源。
以浙江某鄉鎮一級的開發區建設爲例，徵地的補償價格一般在每畝2～5萬元不等，對道路、綠化、管道、電纜等基礎設施，每畝投入2～3萬元，加上繳到市國土局的每畝1萬多元的土地報批費，鄉鎮一級工業園區內一畝地的成本在10萬元左右。然後，以工業類用地名義分等級出售。在這個過程中間，各園區往往是“統一徵用、分批出讓”，這樣一來，平整一塊出讓一塊，土地的收入使開發區以少量的資金槓桿撬動了大面積土地的“滾動開發”。
“3平方公里的土地收入，足以負擔10平方公里的徵地費用。”正是在豐厚利潤預期的刺激之下，各鄉鎮政府爭先成立招商引資小組，不顧一切斥巨資建立開發區。
浩蕩的開發區整頓運動
“村村起火，戶戶冒煙。”對上世紀90年代初開始的開發區建設，江蘇省外經貿廳開發區管理處處長彭毅如此形容。彭毅告訴本報記者，江蘇省作爲全國開發區建設最好的省份之一，實際上在鄉鎮一級的開發區建設上也存在不少問題。“一是數量過多、過濫；二是‘圈地’之後沒有項目”，彭毅說，“還有一些鄉鎮通過開發區亂設機構，一些開發區空有其名，建設很不盡人意”，“對於這樣的開發區，我們要實事求是，堅決撤消”。
國土資源部新聞發言人告訴《上海僑報》，“我們用了五六年的時間只建成了3.2萬平方公里的基礎設施，而開發區在短短几年間建成了6000多個開發區，圈地3.6萬平方公里。”
事實上，開發區建設帶來的問題遠不止這些。
國家發改委產業發展研究所研究員姜長雲撰文指出，“在各類開發區建設中，違規濫佔耕地的現象比較多。這種現象如果不能得到及時有效的治理，將成爲影響經濟社會可持續發展的障礙”。
2002年8月，國家發展和改革委員會、監察部、建設部、審計署連同國土資源部進行了一次大規模的聯合督察，督察組有關負責人認爲通過此次督察發現土地市場中違法違規問題仍有較強的地方政府行爲色彩。有些地方違規設立開發區、越權批地、規避招標拍賣掛牌出讓，甚至是以地方政府紅頭文件的形式下發，國土資源管理部門往往處於跟着補辦手續的被動地位，特別是涉及到規劃問題、土地收益問題，國土資源管理部門的監督往往處於軟弱狀態。
正是在這樣的背景之下，一場始自2002年的國土整頓運動轟轟隆隆的展開。
7月18日，國務院辦公廳下發《關於暫停審批各類開發區的緊急通知》，要求各地一律暫停審批新設立和擴建的各級各類開發區。
7月31日，國務院召開全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，提出清理整頓開發區違法、違規佔地等突出問題。溫家寶總理在會議上作出重要批示，強調“土地是民生之本”，要“實行最嚴格的土地管理制度”。
8月5日，國務院辦公廳發出《關於清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，要求各地區、各有關部門全面清理整頓各類開發區，加強建設用地管理。
任重道遠的整頓之路
2003年底，整頓工作有了階段性成果。
國土資源部向外界表示，在對開發區進行摸底清理過程中，發現全國有各類開發園區5524個。經過進一步加大清查力度，又查出漏查漏報開發區134個，全國各類開發區總數達5658個。在調查摸底基礎上，各地對各類違規設立的開發區進行整改撤併。初步統計彙總，全國撤併整合各類開發區2046個。其中浙江省758個開發區撤併整合472個，江蘇省475個開發區撤併整合302個。
表面看來，這似乎是個不錯的結果。然而，表象背後的難題遠非如此簡單。
經記者瞭解，在江浙一帶，取消了牌子的開發區仍然在不掛牌運作，而即便是被整並後的開發區，土地資源的利用率並不見得高。
也正是基於這樣的現實，國土資源部聯合四部委近日發出了整頓開發區的函。
“此次撤消的開發區，主要是針對之前土地利用率不高、名不副實的園區”彭毅向本報記者表示，“一定要提高資源的利用率”。
但是，“這樣的整頓可能會流於形式”，同濟大學規劃學院規劃系趙民教授不無擔心。
另一種擔憂來自於，開發區整頓可能會影響投資者利益。
不過，彭毅向記者表示，“對於投資者利益，開發區要堅決保護，整頓工作不會影響投資。”
江蘇省國土資源廳執法局有關負責人士告訴記者，目前相關部門正在積極落實各項工作，具體名單暫不方便透露。
事實上，由於整頓牽涉面太廣，其間涉及的種種現實難題，整頓開發區工作並非一朝一夕。
漕河涇開發區:應對來自“周邊”的挑戰
去粗存精，在全國上下大力整頓開發區的今天，作爲國務院批准的第一批國家級經濟技術開發區及國家級高新技術產業開發區，上海漕河涇開發區無疑又再次吸引人們的視線。
“我們一直要應對周圍各類大大小小的開發區及工業園區的無序競爭對漕河涇開發區帶來的不利影響”。面對記者，漕河涇新興技術開發區發展總公司副總經理陳清州直言不諱。
作爲國內首屈一指的開發區，漕河涇開發區雖然可以享受很多國家明文規定的優惠政策，但在土地、稅收、以及入駐企業註冊資金審覈等方面卻不可能像周邊一些規模相對較小的工業園區那樣來的“優惠”。
陳清州說：“國家爲了發展地方經濟，雖然鼓勵市場競爭，但卻不能排除過多過濫的各級招商引資機構魚龍混雜的現象，也不能杜絕由於故意哄擡而造成的價格嚴重背離價值的惡性競爭。”再加上漕河涇緊靠上海市區的獨特地理位置，這些都極大擡高了漕河涇開發區的商務成本。而對有些投資者來說，他們寧願選擇離市區相對較遠的地方，也不願承擔過高的商務成本。而此次的清理整頓，力似是解決這些矛盾的前兆。
國土資源部新聞處：不是推土機開上去，經濟就發展了
開發區的形成比較複雜，涉及的問題也較多，這次整頓按原計劃本來是要求在去年結束的，卻一拖再拖。與以往不同，這次清理整頓有着嚴格的時間要求，函後也都附有要求上報的表，表中對開發區提出要求，不符合的都撤銷,符合條件的也要填表統一上報。
春節過後的第一期省部級幹部班，講的就是科學的發展觀，是由國土資源部的部長開講的。科學的發展觀，是可持續發展，不是竭澤而漁式的發展，不是在自己任期的4年內占上一片地，而不管它是否能發展。經濟的發展，是各種要素的結合，不是推土機開上去，經濟就發展了。現在進行開發區的清理和整頓，就是爲了使我們的經濟建設，走上可持續發展之路。
同濟大學規劃學院規劃繫系主任趙民教授：清理能不能徹底？
我是有擔憂的，清理整頓是不是能徹底地進行。對開發區的清理以往也進行過，但由於“下有對策”，所以清理並不徹底，這也與當地政府的指導思想有偏差有關。究其根本原因，就是攀比心理，你開發我也開發，你有我比你更有。爲什麼會這麼有積極性呢？這就說明我們的考覈機制有問題，過於看重招商引資了多少錢。其實，現在有一些開發區是在負債經營，有些地方三減兩免，甚至五減六免，在經濟上並未收到效益。
總的問題是，以前，我們的土國資源沒有真正地管起來，行政管理手段上也不夠嚴密，缺少協調機制和理念。各級政府都在徵用土地，價格太便宜，對投資商無法構成約束。這是一個全局性的問題，幾個目標之間也有一個權衡，我想，層層一條心是能夠解決的。
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