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2004年第5號(總第06號)：國家林業局、海關總署、國家質量監督檢驗檢疫總局2003年度預算執行審計結果(11.1)
審計署
國家林業局2003年度預算執行審計結果
(二○○四年十一月一日公告)
根據《中華人民共和國審計法》的規定，2004年2月至3月，審計署對國家林業局2003年度預算執行情況進行了審計，並延伸審計了國家林業局調查規劃設計院等12個直屬和原直屬單位的部分項目及資金。
一、基本情況
國家林業局是主管林業工作的國務院直屬機構。2003年，財政部等部門共批覆國家林業局財政撥款預算31.66億元。國家林業局2003年已將上述財政撥款預算全部批覆給有關單位。
審計結果表明，國家林業局2003年度預算執行情況總體較好，部門本級和所屬單位的預算編制質量較上年有所提高，內部控制制度進一步健全和完善，較好地開展了國庫集中支付改革試點。但審計也發現了一些需要糾正和進一步改進的問題。
二、審計發現的主要問題
(一)2002年、2003年，國家林業局所屬調查規劃設計院僞造林業治沙借款合同和貸款利息回單，騙取2001年和2002年中央財政貼息147萬元；2003年10月，國家林業局所屬中南林業調查規劃設計院主管的湖南三元木業有限公司僞造林業治沙借款合同和銀行對賬單，騙取中央財政貼息120萬元，並編制虛假會計賬、證應付檢查；2002年、2003年，國家林業局原直屬企業中林食品藥材開發公司變造林業治沙借款合同，騙取2002和2003年中央財政貼息共計48.3萬元；2003年10月，國家林業局原直屬單位南京林業大學塗改林業治沙借款合同，騙取中央財政貼息100萬元；2003年10月，國家林業局原直屬單位中南林學院以未執行的林業治沙借款合同，虛報冒領中央財政貼息84萬元。上述行爲，嚴重違反國家財經法規。
(二)2003年，國家林業局挪用“重點工程及資源覈查”項目經費100萬元，用於天然林保護工程、退耕還林後期政策研究等；該局在“林業宣傳”項目經費中安排所屬宣傳中心辦公費130萬元，將項目經費用於基本支出；該局所屬調查規劃設計院擠佔挪用“林業標準化項目”等專項經費425.88萬元，用於人員經費開支。此外，2003年，國家林業局向非財政預算撥款單位中國花卉協會撥款70萬元，作爲該協會日常辦公經費；在國際竹藤網絡中心(以下簡稱竹藤中心)擴建工程項目尚未經發改委批覆，且當年財政預算中未安排此項經費的情況下，國家林業局將預算內基本建設資金1 500萬元撥給竹藤中心用於擴建工程徵地。上述做法，不符合《中華人民共和國預算法實施條例》關於“各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批覆的預算科目和數額執行”和“各級政府、各部門、各單位應當加強對預算支出的管理，嚴格執行預算和財政制度，不得擅自擴大支出範圍、提高開支標準；嚴格按照預算規定的支出用途使用資金”的規定。
(三)2003年，國家林業局批覆預算時自行調整了部分項目內容，共計201萬元；在預算執行中，國家林業局用自有資金彌補經費不足691.3萬元，未納入當年部門預算中。2003年，國家林業局在財政部批覆購置汽車13輛、預算450萬元的情況下，當年安排購置汽車36輛，購車金額1 253萬元，超出預算803萬元。上述做法，不符合《中華人民共和國預算法實施條例》(國務院令〔1995〕第186號)關於“各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批覆的預算科目和數額執行，不得挪用；確需作出調整的，必須經本級政府財政部門同意”的規定。
(四)2000年至2003年，國家林業局先後撥給所屬竹藤中心設備購置費、外交外事費、管理費、“引進國際先進林業技術”項目經費等共計5341萬元，截止審計時止，上述項目經費尚有2690萬元沒有執行。2001年11月，原國家計委追加國家林業局2001年西藏林芝原始生態自然保護區經費500萬元，至2003年底，國家林業局撥給西藏自治區林業局200萬元，其餘300萬元未下撥。2003年，財政部批覆國家林業局“陸生野生動植物資源保護管理費”項目預算200萬元，由於項目承擔單位野生動植物保護司未得到預算安排通知書，當年項目預算未執行。2003年國家林業局批覆所屬調查規劃設計院“林業標準化項目”等11個項目預算共計1 876萬元，該院實際支出706.17萬元，當年尚有1 169.83萬元的項目預算未執行，累計項目結餘1 662.51萬元。上述做法，形成財政資金的閒置，不利於發揮其應有的效益。
(五)2003年，國家林業局沒有根據編制內實有人數申請所屬竹藤中心經費，財政部批覆該中心基本支出預算160萬元，該中心實際支出44.2萬元，結餘115.8萬元。上述做法，不符合《財政部關於編制2003年中央部門預算的通知》關於“基本支出預算控制數中的人員經費根據編制內實有人數覈定；日常公用經費根據編制人數覈定(新成立的空編較多的單位酌情考慮)”的規定。
(六)2003年，國家林業局提前批覆當年第四季度林業治沙中央財政貼息309.02萬元，不符合《財政部林業治沙貸款財政貼息資金管理規定》關於“‘十五’期間，在確定的貸款規模之內，林業治沙貸款貼息採用據實覈撥的辦法，即當年財政貼息按當年前三個季度和上年第四季度實際貸款額計算，當年第四季度實際貸款的財政貼息在下年撥付”的規定。
(七)國家林業局報送財政部2003年行政事業類項目42個，預算4.34億元，其中有20個項目共3.63億元沒有細化到具體項目和承擔單位，不符合《財政部關於編制2003年中央部門預算的通知》關於“切實細化預算項目，科學、合理地編制部門預算”的要求。
(八)2003年，國家林業局未及時批覆本級和所屬單位預算27.88億元，不符合《中華人民共和國預算法實施條例》關於“中央各部門應當自財政部批覆本部門預算之日起15日內，批覆所屬各單位預算”的規定。
(九)自1998年8月以來，國家林業局森林公安局未將領取的加班費及售書款等收入納入單位財務賬內管理覈算，賬外設賬，用於發放節日補助、通訊補助、餐費等支出。截止2004年2月，“小金庫”共計收入39.21萬元，支出31.86萬元。
(十)2003年，國家林業局安排預算內基本建設資金866萬元，用於機關服務局興建車輛維修綜合服務站，項目完工後，未辦理非經營性資產轉經營性資產手續，便交由機關服務局投資成立的中林達汽車銷售服務有限責任公司經營，不符合《國家國有資產管理局關於頒發〈事業單位非經營性資產轉經營性資產管理實施辦法〉的通知》關於“事業單位將非經營性資產轉作經營，要符合國家法律、法規和政策規定，進行可行性論證，辦理申報手續，填報《非經營性資產轉經營性資產申報審批單》”的規定。
三、審計處理情況及建議
審計結束後，審計署按照國家法律、法規規定，及時下達審計決定書和審計意見書。對國家林業局下屬單位弄虛作假，騙取林業治沙中央財政貼息資金問題，要求該局追回資金，上繳中央財政，並對國家林業局調查規劃設計院等單位按規定處以罰款，由有關部門進一步調查和追究有關人員的責任。對擠佔、挪用及閒置的財政資金，要求予以收回，按規定用途重新安排使用。對其他財政財務管理中的問題，要求予以糾正。爲促進國家林業局進一步加強財政財務收支管理，提出如下建議：
(一)加強對中央財政貼息資金的管理，完善審覈管理制度，加大對林業治沙項目、貸款合同及銀行貸款利息單真實性的審查力度，採取有效措施防止和杜絕虛報冒領騙取財政貼息問題的發生。
(二)進一步細化部門預算，使預算編制更加科學合理。國家林業局應科學合理地編制項目預算，按照財政部規定的程序和要求申報預算。項目經費預算要進行事前充分的可行性論證，支出預算要細化到具體項目。項目預算一經批覆，不得擅自調整。如有特殊情況需調整項目或更改項目內容的，應履行報批程序。
(三)強化依法理財意識，提高自覺執行國家財經法規的自覺性，加強預算和財務管理知識的培訓，加大監督管理力度，建立健全違紀違規責任追究制度。
四、審計發現問題的整改情況
審計結束後，國家林業局迅速採取措施，積極進行整改。對下屬單位騙取和虛報冒領的林業治沙貼息貸款貼息資金已全部收回，罰沒款項已全部上繳國庫，有關部門正在進一步調查和追究相關責任人的責任；一些被擠佔挪用的專項資金已歸還原資金渠道；向非財政預算單位的撥款已陸續收回；對部分所屬單位閒置的項目資金也已收繳；多批覆直屬單位中央財政貼息已全部歸還；超政府採購預算購置汽車的問題，已向財政部補報了政府採購調整預算文件；在預算管理、基本建設管理等方面也相應採取了一系列整改措施。爲杜絕類似問題的再度發生，該局採取了深入開展法紀教育、建立健全各項資金管理制度、落實資金管理責任制、加強對直屬單位的監管等六項措施；制定了《國家林業局關於進一步加強林業項目資金管理的意見》；下達了《關於加強林業治沙貼息貸款項目檢查監督工作的通知》，要求各省、自治區、直轄市林業部門和直屬單位，切實加強對林業治沙貼息貸款項目的檢查監督，確保資金安全有效運營。並擬商財政部對《林業治沙貸款財政貼息資金管理規定》進行修訂。
附件1：延伸審計國家林業局12個直屬和原直屬單位名單
附件2：國家林業局執行審計決定和落實審計意見的情況
附件1：
延伸審計國家林業局12個直屬和原直屬單位名單
國家林業局調查規劃設計院
國家林業局林業基金管理總站
國家林業局宣傳中心
國家林業局天然林保護工程管理中心
國家林業局瀕危物種進出口管理中心
國家林業局森林公安局
國家林業局機關服務中心
中國花卉協會
國際竹藤網絡中心
中林食品藥材開發公司
北京林技普林業新技術開發中心
大興安嶺林業集團公司
附件2：
國家林業局執行審計決定和落實審計意見的情況
審計署：
我局收到你署《審計署關於國家林業局2003年度預算執行情況的審計決定》(審資源決[2004]239號)和《審計署關於國家林業局2003年預算執行情況的審計意見》(審資源意[2004]238號)後,局長和主管副局長對此都做了明確批示，要求嚴肅對待下屬事業單位和原直屬單位所發生的違法問題，舉一反三，吸取深刻教訓，堅決防止再次出現類似問題。我局先後多次召開局黨組會議，學習貫徹國務院領導的重要批示，研究落實審計整改措施。我局採取的具體措施：一是提高認識，全面深入開展思想教育和法紀教育；二是加強領導，完善機制，落實責任制，強化一把手負責制；三是完善林業治沙貼息貸款管理制度，規範項目和貼息資金的審批程序；四是健全和完善各項資金管理制度；五是認真落實責任追究制度，切實做到依法行政；六是加強對直屬單位財務資金的監管。現將具體整改情況函告如下：
一、關於“5個下屬單位騙取和虛報冒領林業治沙貼息貸款貼息資金”問題。今年3月中旬，審計組就我局2003年度預算執行情況審計中存在的問題向我局進行了通報。得知我局5個下屬單位發生騙取和虛報冒領中央財政貼息的嚴重違法問題時，我局黨組立即採取果斷措施，責令5個單位立即退回騙取和冒領的貼息資金，3月中旬我局已將5個下屬單位騙取和虛報冒領的499.3萬元資金收回並交國庫。隨後進行了認真整改，按工作職責範圍嚴查在哪個環節上、在具體責任人上的責任，以備嚴肅處理。
我局認識到，兩個直屬事業單位和兩個原所屬單位僞造變造貸款合同、騙取中央財政貼息共415.3萬元屬嚴重違法行爲，事實清楚，情節嚴重，性質惡劣。下屬單位出現的這一嚴重違法問題，暴露出我局在項目和資金管理上還存在很大漏洞，給我局的聲譽和形象造成極壞影響，教訓十分深刻。國務院領導同志的批示非常重要，非常及時，是對我局工作的愛護、鞭策和支持，我局一定要以貫徹落實國務院領導同志重要批示精神爲動力，對審計出來的問題一查到底，嚴肅追究有關人員的責任，舉一反三地進行全面整改，要把壞事變爲好事，要以此爲契機，進一步加強對幹部職工的法紀教育，切實提高管理水平和依法行政的能力，不辜負黨中央、國務院和全國人民對我們的殷切期望。
5個單位騙取和虛報冒領中央財政貼息，暴露出我局在制度執行和幹部法紀教育管理方面存在以下三個方面的問題：
一是幹部教育存在死角，少數幹部法紀觀念淡薄。極少數單位、少數幹部利慾薰心，爲了小集體、小團體的經濟利益，無視國家財政法規和規章制度，不惜鋌而走險，採取僞造、變造借款合同等違法手段騙取財政貼息。這些同志的法制觀念淡薄到如此程度，反映出我局對幹部的思想教育和法制教育還存在死角，平時對幹部的管理教育措施不力或沒有落實到位。
二是貼息貸款的管理制度存在漏洞，管理措施不嚴密。近年來，林業治沙貼息貸款政策和我局部分直屬單位管理體制均發生了很大變化。林業治沙貼息貸款由國家政策性貸款轉變爲一般商業性貸款後，我局的管理工作沒有及時跟上，留下了很大隱患。隨着管理體制的變化，我局對原直屬公司和林業高等院校也不再有隸屬關係，事實上已不存在對這些單位的監督管理職能。對於這些新的變化，我局沒有進行調整完善，沒有形成嚴密的監督、防範措施，充分暴露出我局在管理制度和管理方式上還存在很大的問題。
三是局機關部分工作人員工作責任心不強，審覈把關工作不到位。國家對林業治沙貸款的政策調整後，過去以使用多種經營貸款、增加創收彌補事業費不足爲目的的貸款不再符合財政貼息條件，但造林和治沙項目仍保持貼息。我局對一些單位可能不惜僞造、變造貸款合同，以騙取國家財政資金的行爲，沒有及時採取有效防範措施。工作中只注重下達項目計劃，沒有查驗各單位的貸款合同原件，沒有審查各單位貸款資金的到賬情況和實際發生銀行利息的情況，沒有實施跟蹤檢查，對申請財政貼息的貸款項目沒有到申報單位和項目實施現場進行項目檢查。輕信上報單位申請文件，致使這些單位連闖幾道審覈關，充分暴露出我局在管理中作風不紮實，責任心不強，審覈把關不嚴、不到位，具體管理部門和工作人員嚴重失職。
痛定思痛，爲堅決杜絕類似問題的再度發生，我局下一步決定採取以下六項措施：
一是提高認識，在幹部職工中深入開展思想教育和法紀教育。要在全局範圍內開展一次思想、組織和制度的全面整頓。從局長到一般幹部分層次進行思想教育和法紀教育，開展“立黨爲公，執政爲民”，爲人民掌好權、用好錢的思想大討論。對司局和直屬單位一把手、主管領導和財會人員進行法紀、政策和業務知識的集中強化教育、培訓。採取切實有效措施，強化法紀意識、責任意識和政策觀念，使各級幹部都認識到國家對林業的每一分投入都是人民的血汗錢，必須管好用好，發揮應有的作用。
二是切實加強領導，認真落實資金管理責任制。局黨組成員進一步加強對分管司局和單位的領導和監管，實行領導和監管責任制。實行機關司局和直屬單位一把手資金安全運行責任制，各單位一把手對本單位資金管理負全責，與國家林業局簽訂資金安全運行責任狀。建立問責制，層層落實資金安全運行的管理責任，實行下級單位對上級單位負責、主管領導對一把手負責，分管領導一崗雙責，哪個環節出現問題就追究哪個領導的責任，切實把資金安全運行的責任和措施通過組織手段落到實處。對資金管理出現較嚴重違紀問題的單位，其一把手和相關責任人員年度考覈爲不稱職，出現嚴重問題的嚴格按黨紀政紀給予嚴肅處理，觸犯刑律的堅決依法移交司法機關追究刑事責任。各級工作人員都必須嚴格遵紀守法，對於觸犯條規的，無論是領導幹部還是一般工作人員，都要追究到底，絕不姑息。
三是進一步完善林業治沙貼息貸款管理制度，規範項目和貼息資金的審批程序。擬商財政部對《林業治沙貸款財政貼息資金管理規定》進行修訂。完善貼息資金申報程序和申報材料審查制度，吸取以往的深刻教訓，將僅審查複印件改爲審查貸款合同原件。負責審覈把關的人員要到項目單位所在地進行現場覈實，檢查有關賬薄，覈實貸款資金到位情況和利息支付情況，防止個別單位鑽制度空子騙取貼息資金。強化監督職責，將林業治沙貼息貸款項目的審批、監督管理與貼息資金的申報審覈結合起來，確保只對符合貼息政策規定的貸款進行貼息。抓緊制定《林業治沙貼息貸款立項審覈下達管理辦法》，規範貼息貸款申報和審批程序，嚴格按照國家規定的貼息貸款使用方向進行貸款項目的安排，嚴把貼息貸款項目審批關。對直屬單位的貸款項目進行跟蹤管理，從項目計劃、貸款落實到項目實施情況進行全過程檢查,防止挪用、串用貸款資金，確保貸款真正用於造林治沙事業。
四是舉一反三，進一步建立健全各項資金管理制度。一要建立重大項目安排及投資計劃集中審批制度，成立重大項目和投資計劃審查領導小組，對年度重大基本建設項目及投資計劃安排，由審查領導小組實行民主決策、集體審批。建立科學、合理、有效且相互制約的項目審批程序，使項目審批做到“公正、公平、公開”。嚴肅計劃安排紀律，個人不得違反規定和程序，擅自承諾和安排投資事項。建立健全政府投資的審計監督機制，完善重點項目的稽查制度，對國家投資項目進行全過程監管。二要嚴格實行重大經濟活動事項和大額資金支付單位領導班子集體決定製度。樹立依法行政和依法理財觀念，項目資金的使用嚴格按批覆的預算和國家財經法規辦理，不得越軌，不得變通。嚴格履行資金審批程序，明確資金審批權限，凡屬單位重大經濟活動事項和大額資金支付，必須經單位領導班子集體研究決定。所屬各事業單位的重要理財活動必須定期向職工公佈，接受羣衆監督。
五是認真落實責任追究制度，切實做到依法行政。嚴格執行《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》。嚴格預算管理，對出現問題的單位調減其下年度經費，依照《預算法》和《會計法》追究主要領導、主管領導、分管領導和直接責任人員的責任，特別是對林業重點工程，要嚴格執行《林業重點工程資金違規責任追究暫行規定》，對檢查發現的問題進行通報批評、限期整改和責任追究，發現一起，查處一起。嚴格執行年度計劃，對擅自調整國家投資計劃，變更建設地點、調整建設內容、擴大建設規模和建設標準以及挪用、截留、擠佔國家建設資金的單位，採取停止審批新的建設項目，調減或停止安排、撥付建設資金等調控措施。嚴格執行《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於繼續從嚴控制黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的通知》的規定。在投資項目的決策和建設過程中，凡不遵守法律法規給國家造成重大損失的，依法追究有關責任人的行政和法律責任。
六是採取有效措施，加強對直屬單位的財務監管。六月初,爲把審計決定落到實處，我局已召開了全國林業資金項目安全座談會，學習了國務院領導同志的重要批示精神，對下一步資金安全問題提出了嚴格要求，年內要組織開展局直屬單位財務管理和資金使用情況全面檢查，並請會計師事務所等中介機構幫助審計檢查，擴大檢查面，增加檢查次數，加大監管力度。認真落實領導幹部離任經濟責任審計制度，嚴格履行先審計、後離任的操作程序，切實做到離任領導幹部未經審計不得升遷、輪崗和退休。
至6月底, 5個單位違規資金與罰款金額共617.46萬元我局已分兩批全部上繳國庫。
二、關於“挪用‘重點工程及資源覈查經費’項目經費100萬元”問題。100萬元資金以額度形式留存在局本級零餘額賬戶上，我們將嚴格按規定用途安排使用。關於“向非財政預算撥款單位中國花卉協會撥款70萬元用於該協會日常辦公經費”問題。中國花協已將70萬元交還我局，我們將重新按規定用途安排使用。
三、關於“我局超政府採購預算購置汽車支出803萬元”問題。我局已向財政部補報了該筆支出的政府採購調整預算文件(計工函[2004]73號)。
四、關於“竹藤中心尚有部分項目經費沒有執行”問題。竹滕中心已將設備購置費、外交外事費、管理費、“引進國際先進林業技術”項目結餘資金上繳我局，以上收繳資金我們將按規定用途重新安排使用。關於“我局陸生野生動植物資源保護管理費200萬元未下達預算，停留在本級”問題，2004年內我們將嚴格按照該項資金的使用規定專項安排用於野生動植物資源保護管理工作方面的支出。
五、關於“竹藤中心2003年累計結餘基本支出經費115.8萬元”問題。竹藤中心已將基本支出結餘資金115.8萬元上繳我局，我局將按照該項資金使用用途重新安排預算並報財政部批准後再使用。
六、關於“多批覆直屬單位中央財政貼息309.02萬元”問題。收到《審計決定》後我們立即要求這些單位將多得貼息歸還我局，現已全部歸還，我們將報財政部批准後用於符合規定的林業治沙貸款貼息。
七、關於“森林公安局設置賬外賬”問題。森林公安局已深刻認識到這種做法是嚴重錯誤的，表示一定要認真吸取此次教訓，徹底整改，保證今後不再發生類似問題。現森林公安局已將所有賬外收支發生額(其中收入392184.47元，支出318617元，餘額73565.47元)如數轉入法定賬冊覈算、使用。
八、對於審計意見中提及的其他有關問題，包括“在林業宣傳項目經費中安排所屬宣傳中心辦公費130萬元用於基本支出”、“所屬調查規劃設計院擠佔挪用林業標準化項目等專項經費425.88萬元用於人員經費開支”、“在未履行完程序前將預算內基本建設資金撥給竹滕中心用於擴建工程”、“局本級自行調整部分預算內容”、“用自有資金彌補經費不足691.3萬元未納入當年部門預算”、“應撥未撥西藏原始生態自然保護區經費300萬元”、“調查規劃設計院累計項目結餘1662.51萬元”、“國家林業局有20個項目預算沒有細化到具體項目和承擔單位”、“未及時批覆本級和所屬單位預算”、“機關服務局車輛維修綜合服務站未辦理非轉經手續”等問題,我局一併進行了認真的研究落實和整改。在預算管理、基本建設管理等方面也相應採取了一系列具體的整改措施。
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