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自1987年發行第一張福利彩票以來，中國彩票市場規模飛速增長。彩票銷售額在2003年達至歷史最高峯——401.4億元。但就在這一年，國內兩大彩票發行主管部門之一的國家體育總局，從彩票發行費中非法獲利達數億元之巨。
這一事實，於今年6月28日被正式公開披露。
當天，國家審計署李金華審計長在向全國人大常委會作2004年度審計工作報告時，直指國家體育總局下屬體育彩票管理中心向兩家公司支付體育彩票發行費，“但支付的發行費超過實際需要，在扣除全部成本費用後，兩公司獲利高達5.58億元。”
記者調查獲知，審計報告所指兩家公司，系中體彩科技發展有限公司(下稱科技公司)和中體彩印務技術公司(下稱印務公司)。兩公司均爲國家體育總局投資，專司體育彩票的發行和印製。顯見，兩公司本屬“官商”，坐擁壟斷經營之利，加之體彩中心超額支付發行費，這正是其2003年驚人利潤的源泉。
-5.58億元的驚人利潤用於何處？
5.58億元的驚人利潤用於何處？審計報告披露：兩公司已支出1.3億元購買綜合樓，擬部分用於出租；按投資額125%的比例向股東分紅3750萬元；另提取個人獎酬金1.31億元。
審計報告突入的是一個自誕生以來就缺乏監管的地帶，這裏是彩票發行者的“天堂”。此前，儘管各地彩票市場兌獎造假事件層出不窮，但從源頭上質疑彩票收入的分配和使用，這還是第一次。
中國發行體育彩票起步於1995年，加之1987年始發的福利彩票，年銷售額從早年的1000餘萬元逐年猛增，2003年突破400億元后，2004年略微滑落，仍有380.58億元之巨。
民政部和國家體育總局分別是福利彩票和體育彩票的主管部門。兩部門下設中國福利彩票發行中心(下稱福彩中心)和體育彩票管理中心(下稱體彩中心)，均爲事業單位編制，分司兩大類彩票的發行銷售工作，並從銷售收入中提取發行費用。
彩票發行本屬公益事業，本應最大限度地控制發行成本，將銷售所得儘可能地用於社會公益事業。而事實上，中國彩票發行市場向來缺乏監管，發行成本高昂。在2002年以前，彩票發行費佔彩票銷售收入比例一度高達20%，2002年後調整爲15%。即便如此，這一比例仍遠遠高於國際上彩票發行成本5%的平均比例。
究竟是怎樣的發行機制造成如此畸高的發行成本？審計報告僅揭出冰山一角；水面之下，是更加令人觸目驚心的現實。
-兩家利潤驚人的公司
在位於京城東南的北京經濟技術開發區，坐落着一棟白色的四層小樓，科技公司和印務公司正是在這裏辦公。與他們創造的鉅額利潤相比，兩家公司的辦公地點絲毫不起眼，辦公樓外甚至連公司招牌也沒掛。
體彩中心綜合處處長閆玉豐接受媒體採訪時稱，體育彩票實行“管發分離”體制，即管理工作由體彩中心負責，發行銷售交由公司操作。從2003年起，印務公司和科技公司受國家體育總局之託，負責體育彩票的印製和發行。
工商資料顯示，科技公司成立於2002年12月，註冊資本2000萬元，發起股東有三：體彩中心佔股66%，北京華體實業總公司佔股33%，國家體育總局體育基礎基金管理中心佔股1%。記者獲悉，二股東系國家體育總局全資子公司，體彩中心所在辦公樓的物業亦系該公司管理。
印務公司成立於2003年1月，註冊資本1000萬元。第一大股東正是科技公司，持股40%；北京華體實業總公司、中國體育報業總社爲並列第二大股東。中國體育報業總社同爲國家體育總局全資所有。
兩家公司與體彩中心的緊密關聯不僅是股權投資上的，也是人事上的。科技公司首任董事長是中國女排名將孫晉芳——時任體彩中心主任。孫離開體彩中心後，科技公司董事長相應改由董鑫萍擔任。董現爲體彩中心副主任，主任一職目前空缺。
這是兩家創立伊始就獲利驚人的公司。北京市工商局的年檢報告顯示：2003年，印務公司淨利潤8551.84萬元，科技公司淨利潤1.96億元；2004年，印務公司淨利潤1.2億元，科技公司淨利潤7251.35萬元。
2003年12月，在科技公司成立週年之際，體彩中心減持股份至36%，將另外30%的股份以每股20萬元的價格，轉讓給全國30個省的體育局的指定機構，每省受讓1%的股份。由此，科技公司股東增至33個，一年後有海南省體育局指定機構納入，從國家體育總局到各省體育局，利益均沾的格局開始形成。
2004年3月，兩家公司分別召開股東大會，總計向股東分紅3750萬元。這一分紅數額爲兩公司股東投資額的125%。
其中，科技公司股東大會在雲南海埂召開，會議決定，2003年度股東分紅總額2500萬元。其中，大股東體彩中心分得900萬元，二股東北京華體實業總公司分得825萬元，其餘31個持股1%的小股東分獲25萬元。科技公司2003年利潤總額1.96億元，分紅後所餘1.71億元用於轉增資本金，依然穩穩當當落在股東手中。
顯見，通過公司運作，體育彩票發行產生的鉅額收益，以公司利潤的形式名正言順地留在兩家公司手中，再以股東分紅的形式在體育總局系統內分配，正所謂“肥水不流外人田”。
而觀察兩家公司於2002年末2003年初成立之際中國彩票業發行機制改革的背景，或可探悉上述公司運作模式設計的微妙動因。
-“雙寡頭”機制與“自肥模式”
中國彩票業發行機制的改革於2001年起正式展開，2001年至2002年，一系列政策相繼出臺。
改革的第一個標誌性文件，是2001年10月出臺的《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》(下稱《通知》)。其中明確規定，財政部是國家彩票法規和政策的制定部門，是彩票發行銷售的監管部門。民政部門、體育部門則是彩票發行與銷售的實施部門。
此前，中國彩票發行和銷售的相關政策均由民政部、國家體育總局分別制定執行，身兼“裁判員”和“運動員”雙重角色。
中國社科院工業經濟研究所研究員朱彤在接受記者採訪時，將長期以來的中國彩票發行格局定義爲“雙寡頭直接競爭模式”。他解釋，中國彩票市場特有的“先發展，後定規”的歷史背景與現有的彩票管理體制一起，爲發行機構的“自肥”提供了巨大空間。
位於龐大的彩票市場的最上層，是壟斷彩票發行銷售的兩大寡頭——民政部和國家體育總局；其下，是從中央到地方各個層級的福彩中心及體彩中心。早年，上述兩大部門掌控着福利彩票和體育彩票兩大市場，彩票發行銷售所得，除獎金開支，其餘在很大程度上由兩大部門自行打理。這使得中國彩票發行從一開始就打上了濃厚的部門烙印，幾乎成爲“部門彩票”。
“部門彩票”模式運行14年之後，漸已積弊叢生。各地兌獎造假糾紛不斷，部分地區更未經批准擅自或變相發行彩票。與此同時，彩票發行、財務管理制度遠未完善，發行費用過高，公益資金使用範圍過於狹窄等問題，引起決策層的重視。
改革方向，是淡化“部門彩票”色彩，強化“國家彩票”概念。在這一背景下，國務院於2001年10月下發《通知》，將彩票市場的規則制定和監管職能統一收於財政部之手。
《通知》中尤其強調對彩票資金進行嚴格管理，這正是對彩票市場巨大收益的監管要求。所謂彩票資金，即爲彩票發行銷售所得，由彩票公益金、返獎獎金和發行費用三部分組成。顧名思義，公益金用於歸繳公益事業用途，返獎獎金用於彩民開獎，發行費用則用於彩票發行銷售的支出。
上述三筆費用的比例，在民政部和國家體育總局各自爲政的年代，爲30%、50%和20%。《通知》下達後，確立了“降低發行費用，增加彩票公益金”的原則，規定從2002年1月1日起，發行費用比例不得高於15%，公益金不得低於35%，50%的返獎比例維持不變。
《通知》同時要求，審計部門要加強對彩票發行和彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計，並將年度審計結果向社會公佈。
隨後，財政部按國務院《通知》要求，於2001年底2002年初，相繼制定了《彩票發行與銷售管理暫行規定》、《彩票發行與銷售機構財務管理辦法》(下稱《辦法》)。《辦法》明確規定，彩票公益金、發行費用必須實施“收支兩條線”管理，納入財政專戶管理。
此項“彩票新政”出臺一年之後，國家體育總局相繼成立了科技公司和印務公司，將體育彩票的發行和印製委託給兩家公司運營。
-鉅額收益流向何處？
作出這一安排，並無任何法律障礙。中國至今尚無較高層次的彩票立法，呼喚已久的《彩票管理條例》遲遲未能出臺。而根據財政部頒發的《彩票發行與銷售管理暫行規定》，彩票發行機構可將彩票發行與銷售委託給公司運營。但如何委託、委託給誰，是否必須引進公開招投標機制，法律至今仍是空白。
在這一背景下，國家體育總局將彩票發行與銷售業務下發其所屬企業，屬合法之舉。
之後的事實表明，儘管2001年起有了“收支兩條線”的硬性規定，但在彩票發行費這塊鉅額收益前，彩票發行機構的“自肥”程度較之“彩票新政”之前幾乎毫無收斂。而且隨着彩票市場的逐年擴大，發行機構的收益也在逐年以驚人的速度增長。
彩票發行費的收益幾何？這是一個可以不難測算的數字。
統計數據顯示，中國彩票的年銷售額自2000年起進入狂飆突進的增長期。當年彩票銷售收入181億元，2001年爲288.87億元，2002年爲385.72億元，2003年是401.4億元，2004年則爲380.57億元。
2002年以前，發行費按照20%的比例提取；之後，則按15%的比例提取。以此測算，中國兩大彩票發行機構的發行經費，自2000年至2004年分別爲36.2億元、57.77億元、57.85億元、60.21億元和57.1億元。可見，儘管發行費提取比例減少了，但由於銷售額不斷增長，發行機構的收益仍保持增長狀態。
在獲取15%的發行費用之後，發行機構如何分配使用？福彩中心副主任王伯泉向記者介紹，按照規定，8%分配給全國5萬個福利彩票投注點，1%上繳福利彩票中心，餘下的6%用於彩票印製費用、系統維護、廣告宣傳等。據瞭解，近年來體育彩票發行費的分配使用，與福利彩票大致等同。
但這只是表面上的分配比例。彩票業一位不願透露姓名的權威人士告訴記者，體彩中心提取發行費的比例，事實上已佔到3%。
以2003年爲例，當年，全國體育彩票銷售總額爲201億元，按照3%的提取比例，直屬國家體育總局的體彩中心可分得6.03億元。
在彩票印製費已經單另提取、發行銷售又都層層下發的情況下，體彩中心爲何還要提取數億元的發行費用？這些費用又用於何處？外界至今不得而知。
僅從國家審計署今次對體育彩票的審計結果看，在直接提取發行費用之外，體彩中心還將印製發行業務下包給所屬公司；非但下包，而且虛增成本，致使下屬公司非法獲取數億元的暴利。
儘管相關法規嚴令禁止將彩票發行費收入用於補充行政主管部門經費，但事實上，鉅額發行費用在彩票發行機構直接投資的公司中幾經輾轉，不僅用於個人獎勵，甚至還能用於購置物業用於出租，最終轉化成了系統內利益均沾的部門私利。
-沒有規則的地帶
“發行費已成爲發行機構的重要收入來源，這正是中國彩票發行費居高不下的癥結。”朱彤指出，“誰能拿到彩票發行權，誰就能獲得鉅額發行利潤，部門既得利益阻礙了中國彩票體制的改革。”
中國彩票發行迄今已有18年的歷史，但始終未有較高層次的法律法規出臺。2000年財政部曾欲對體育彩票和福利彩票進行整合，統一以“國家彩票”形式發行，然時至今日，改革仍“只見樓梯響”。
即便是將彩票發行權收歸一個部門的改革方式，時下在觀察家看來，也無法根治中國彩票發行機制的積弊。國家行政學院張佔斌教授認爲，要規範彩票發行機制，最重要的是依法治理，建立有效的監管體制。
從誕生的第一天起，彩票市場就依賴於規則和信用；而沒有規則，就將失去信用；一旦信用喪失，彩票市場勢必萎縮。從2002年開始，體育彩票市場因屢屢發生兌獎造假事件，此後，市場規模已從2002年的217.73億元縮至2004年的154.2億元。
建立規則、維繫信用之外，中國彩票市場還須打破壟斷，如此才能降低發行費用，將最大的收益用於社會公益。這也正是建立彩票市場的初衷。
朱彤介紹說，世界各國的彩票市場，以英、美最爲完善，兩國的彩票發行費均控制在較低水平，約佔彩票銷售收入的5%—6%。能收此成效，關鍵之一在於引入競爭，放開經營。
以英國爲例，英國國家彩票發行實施特許經營權制，特許經營權通過公開競爭獲得，特許經營期爲7年。1994年英國國家彩票經議會批准發行後，對經營牌照進行了公開招標。卡米洛特公司(Camelot)獲得了1994年11月到2001年年底的特許經營權。2000年12月，卡米洛特公司又在競標中獲勝，再次獲得了七年的特許經營許可證。英國國家彩票委員會是國家彩票的監管機構，但無權處置彩票資金的使用和分配，這一權力由獨立的彩票分配基金委員會實施。
時至今日，中國彩票市場仍未有一部統一的法律來規範彩票的發行銷售體制，更遑論引進競爭，建立起一個獨立有效的公衆監督體系。正是由於法治和公衆監督的缺位，集體育彩票的管理、發行、銷售於一身的體彩中心，才得以“發明”自建公司創收的方式，將彩票發行各個環節的收益盡納囊中。
面對一個擁有上億彩民的規模宏大的彩票市場，面對一個歲入數百億的收益可觀的發行市場，究竟要到何時，中國才能真正建立起公平且令人信服的規則？
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