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公安系統第一次全面完整地制訂組織管理法規，是對一段時間以來各地警務改革的總結和對公安隊伍當前面臨問題的迴應。但公安系統改革仍在繼續探索中。
在國務院總理溫家寶簽字同意11天之後，11月24日新華社全文發佈了國務院制訂的《公安機關組織管理條例》。
“這是公安系統第一次如此全面完整地制訂組織管理法規。”起草小組一位成員告訴《中國新聞週刊》。
《公務員法》今年開始實施以來，很多部門的管理條例、管理模式與之不符甚至發生衝突，“公安系統此番制訂這一條例，就是爲了與上位法更好地銜接。”這位起草小組成員說。
4個月前，深圳公安系統在國內率先啓動了公安專業化改革，其精神也源自這一條例。起草小組成員說，該條例已起草3年之久，深圳方面的動作起始於最早的那個徵求意見稿。3年來，儘管數易其稿，但精神卻並未改變。簡而言之，條例是對一段時間以來各地警務改革的總結和對公安隊伍當前面臨問題的迴應。
突破“警力下沉”障礙
條例出臺前夕，一位安徽省的警察在網上發帖抱怨：“本人大專畢業後從警22年，現在還是個股級。”
起草小組成員說，這位警察的遭遇並非個案，而是一個普遍存在的現象。長期以來，一線、基層民警晉升不易是無可否認的事實。
“從改革與發展的趨勢看，執法權主要由區縣公安機關行使，市級以上機關更多行使管理協調指導的職能，這就要求要求警力盡可能地下沉在一線”。曾參與條例論證的中國人民公安大學教授餘凌雲對本刊說。
不過，儘管公安系統自上而下每隔幾年就做出一次要求，但警力仍然過度“上浮”。僅以改革前的黑龍江省大慶市爲例，其一線警力僅爲全部警力的48.5%。待遇跟不上，強行命令“警力下沉”只會陷入原來的“下沉——上浮——再下沉——再上浮”的怪圈。
而警力難以“下沉”的原因之一，在於基層和一線公安機關更難得到晉升機會。相對於其他機關，公安機關在重構職務職級方面更爲迫切。目前，公安系統在編警力約佔公務員總數的四分之一，在規模上居於首位。“但是，相對於其他部門，20人中就有一個局長，五個處長，八個科長相比，公安部門則是200人中只有一個局長，五個處長，八個科長”，起草小組成員告訴《中國新聞週刊》，“這導致公安系統壓職壓級的問題異常突出”。
仿效《公務員法》中職務與職級的規定，起草小組設計了警員職務序列。條例規定：公安機關內設執法勤務機構警員職務由高至低爲：一至四級警長和一至三級警員。公安機關及其內設綜合管理機構警員職務由高至低爲：正(副)巡視員、正(副)調研員、正(副)主任科員、科員、辦事員。第十四條規定：公安機關人民警察的級別，根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。
這些規定解決了公安系統千軍萬馬擠獨木橋的局面。“如果一個老警察與局長同時進入公安系統，這項規定將保證其待遇與局長‘大體平衡’，從而使更多一線警力安心工作。”餘凌雲說。
起草小組成員告訴本刊，原則上，非領導職務的級別不能超過其所供職單位的領導級別，至多可以平級。
可以參照比較的時，由於提前啓動了改革，深圳市公安局的方案較之條例更爲細化，該局改革辦制訂的方案中，內設執法勤務機構警員職務由高至低爲：一至二級高級警長、一至四級警長、一至四級警員、和初級、見習警員，比條例多出了五個級別。
另外，條例還通過隊建制對公安系統幹部晉升的問題進行了規範。條例第十一條規定，公安機關內設執法勤務機構警官職務由高至低爲：正(副)總隊長、正(副)支隊長、正(副)大隊長、正(副)中隊長。“這是首次在法律層面對隊建制進行了規範和肯定”，起草小組成員說，“隊長的級別與原先原則上對應的處長、科長級別脫鉤，細則中將重新規定隊長的級別，但無論如何，隊長就是隊長，與處長無關”。
條例的這一規定，既是對地方上一些探索的肯定，同時也對各地五花八門的標準進行了“正規化規範”。
條例中，條塊兩方面都沒有提及警署這一設置，意味着上海等地最先實行的警署式改革未受肯定。記者致電上海市公安局，該局明確回覆：警署已經全部改回原來的名字——派出所。起草小組成員說，某些地區的警署改革等於增添了一個新的層級，在管理上屬於“疊牀架屋”，並且，當時警署改革的目的之一也是爲了擴大警員晉升的渠道，而條例中的相關規定已經覆蓋了這一問題。
經費保障任重道遠
“全國還有20%的警察被拖欠工資。”在公安部和人事部聯合調研之後，起草小組成員告訴《中國新聞週刊》。
至於警察“自費破案”(警察個人先墊資破案)的總金額，這位成員沒有透露具體的數字，只是說“計量單位不是萬，而是億”。在一些地方財政吃緊的地區，甚至還有被害人出錢破案的現象。
顯然，這正是“以罰代管”“指標制”背後的動力源泉。儘管“收支兩條線”多年來被反覆強調，但制度規定與現實的巨大反差仍然讓一些警察鋌而走險利用職權之便謀取私利。據北京市公安機關發佈，包括北京這樣的特大城市，指標制也直到今年夏天才被廢除，代之以“數據常量”。
條例第二十三條規定：公安機關應當按照國家規定，將各項罰沒收入和行政事業性收費收入全額上繳財政。縣級以上人民政府按照國家規定的經費項目和標準，將公安機關經費列入財政預算，實行全額保障，並對經濟困難地區的公安工作給予必要的經費支持。
“應實事求是地看待條例”，起草小組成員說，“條例只是公安系統的管理條例，經費保障問題只能在條文中提一下，具體到如何落實，就不是一個條例、一個部門所能解決的問題。”
據本刊了解，條例制訂過程中，不僅正常的辦案、機構運轉經費被提及，對警員高薪養廉的思路也曾有人提出，方案是警員退休時，只要廉潔勤政，可以獲得10年甚至20年的工資總額作爲補償。據悉，若以20年工資計算，平均每人獲得的獎勵約在五六十萬上下。但慮及財力，這一思路最終並沒有寫進條例。
改革尚在路上
條例公佈前夕，公安系統開始進行一攬子的準備工作。
首先，今年9月22日，中共中央組織部和公安部黨委聯合下發了《地方公安機關領導幹部任職條件》，強調要從有基層公安工作經驗的人員中選拔市、縣兩級公安機關領導幹部。
其次，公安部副部長白景富10月29日在全國公安機關“三基”工程建設工作會議要求全國縣級公安機關機構“瘦身”，“原則上，縣級公安機關內設機構總數控制在10個左右”。
“除了這些與條例配套的工作，改革的下一步思路可以汲取深圳經驗”。起草小組成員說。
條例與深圳方案的主要區別在於，前者的適用範圍僅爲警員，後者則擴大到警務機關的全體人員。深圳方案將人員分爲警察、文職、僱員，其中警察專注於公安執法和社會管理，文職人員和僱員專注於內部管理和保障服務。
目前，深圳改革一直在低調進行，顯示公安改革仍在繼續探索之中。據《深圳商報》報道，深圳市委書記李鴻忠特別強調，檢驗改革成敗有三條標準：一看是否有利於“警力下沉”，加強一線；二看是否有利於提高效率、加強隊伍戰鬥力；三看是否有利於實現社會治安的好轉。
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