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95歲的謝步英老人(左圖)因宅基地權屬糾紛把海安縣政府告上法院。昨天，海安縣女縣長單曉鳴(右圖)到庭應訴。在還有許多地方『民告官，但見不到官』的背景下，海安縣縣長到庭應訴極具標本意義。
5月14日，海安縣人民法院裡，縣長單曉鳴正坐在被告席上，起訴她的，是95歲的謝步英———謝老太太因為老家280多平方米宅基地的權屬糾紛，與大兒媳婦鬧得不可開交，並最終把海安縣政府告上法院。女縣長單曉鳴於是到庭應訴。
據了解，單曉鳴並不是第一位到庭應訴的海安縣縣長。她的前任章樹山，現任中共海安縣縣委書記，也曾在2004年7月16日出庭應訴一起行政許可案官司。前後兩任縣長都在民告官的官司中出庭應訴，在目前還有許多地方行政訴訟『民告官，但見不到官』的背景下，形成一個非常獨特、很有個性的『海安現象』。
專家分析認為，『海安現象』很可喜，極具標本意義。行政首長出庭，是對原告的尊重，是對法庭的尊重，是對法律精神的尊重。『這樣的情況太少見了，很希望將來這不成為一個新聞。』
面對面『我為什麼出庭應訴？』
記者：這個答辯詞是你寫的嗎？
單曉鳴：不是，他們告的是我們縣政府，我們當然要一起商量，我們的法律依據在哪裡？我在法庭上說的，代表我們的縣政府，這答辯詞也是我們集體商討擬定的。
記者：你現在坐在被告席上，你對你所出庭應訴的案子有信心嗎？
單曉鳴：有，我們政府作出的一些文件批文都是有法律依據的，而且我也敢斷定，在這個事件上，我們政府沒有對老百姓造成任何的損害。
記者：你說沒有損害，但是原告在法庭上講，到你們政府部門來來回回已經有好多次，為什麼事情還沒有得到解決呢？
單曉鳴：這也是我來應訴的主要目的，我就是要告訴老百姓，如果你覺得有理，可以到法院來訴訟，這是法律救濟的最好渠道。老百姓會得到最公正的維護。
記者：如果你們行政部門敗訴了，你該怎麼處理？
單曉鳴：我們國家現在有了《行政許可法》，也有了《國家賠償法》，我們會從法律層面去解決。同時，我們也會追究有關負責人的責任，我們會討論，會總結，我們問題到底出在哪裡。
記者：你怎麼看海安縣的民告官問題？
單曉鳴：這是個兩難的問題，從行政機關來說，我們希望這類訴訟越少越好，我們要從源頭來控制，做好我們的依法行政工作，不出現任何差錯，如果出現了問題，我們也要盡量從行政救濟這個角度，如行政復議，來消解矛盾；但是，從老百姓角度來說，我們又希望他們能夠有充分的法治意識來維護自己的權利。
行政首長出庭，意味著對法律精神的尊重
2004年，海安縣時任縣長章樹山帶頭出庭應訴，成為海安縣第一個出庭應訴的行政首長。此舉的示范作用非常明顯，如今該縣各職能部門已經有100多位『一把手』出庭應訴。
據了解，2004年初，海安縣法院向縣委和縣政府提出關於將行政機關負責人出庭參加訴訟列入年終考核的司法建議，拉開了該縣實施該制度的序幕。三年來，海安縣行政機關『一把手』出庭應訴率已經超過了70%。而日前海安縣又發出了《關於進一步完善行政機關負責人出庭應訴制度的通知》，其中提出的五項機制，更是將『一把手』出庭應訴率達到了100%。這一全國獨一無二的現象被司法界稱為『海安現象』。
觀點『海安現象』值得肯定
『很可喜』，當行政法專家、南京大學法學院副教授肖澤晟聽到海安縣長出庭應訴的消息時，一下子叫了起來，『這樣的情況太少見了，我很希望將來這不成為一個新聞』。
肖澤晟告訴記者，在我國《行政訴訟法》剛剛實施的時候，許多行政機關的一把手根本不知道本單位的涉訴情況，往往是手下去應訴後，蓋個章了事，現在已經有所好轉，但縣長去應訴還是很少見，能在百忙之中出庭，也說明了當地領導的一種思維方式，體現了對法律的重視，對法院的尊重，對人民權利的保護，有利於改善政府與群眾之間的關系。
『好多老百姓遇見問題的時候，有苦沒地方說，現在不但有地方說，還是一把手跟你說，給你一個交流訴訟的機會，這樣有效的息訴息訪』，肖澤晟說，『我敢肯定，領導能多出幾次庭，當地的社會治安一定更穩定些。』
肖澤晟告訴記者，根據目前我國的行政法，並沒有哪一條要求行政首長必須出庭應訴，而且法律也無權要求。但是行政首長應訴的意義在於能夠促進行政機關依法行政，特別是政府的『一把手』在參與庭審的過程中，會提高依法行政的感性認識，更深地認識到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償的行政法治理念。
但是，肖澤晟認為，如果行政首長僅僅限於應訴，那作秀或者過場的痕跡還是很明顯的，應訴之後要找出為什麼成為被告的原因，並從制度上進行解決，纔達到了應訴的真正目的，而海安縣的做法已經達到了這一點。
背景老房子引來『民告官』
這是一起因家庭矛盾引發的行政訴訟，95歲的老太太謝步英，因為老家280多平方米宅基地的權屬糾紛，與大兒媳婦鬧得不可開交，並最終把海安縣政府告上了法院。
海安縣海安鎮鳳山村2組5號，便是處於矛盾漩渦中心的那套房子。謝步英的女兒、70歲的崔桂蘭帶著記者來到了這裡。爭議中的房子一共有兩座，一座朝南，一座朝西，兩座房子呈一個直角排列，淹沒在一片黃黃的麥田裡，房子已經3年多沒有住人了。
『我想住到這老屋裡』，生於1912年農歷六月份、今年95周歲的謝步英說。謝步英有兩個兒子，一個女兒，現在，老太太住在女兒家裡，而訴訟的對象，就是她的大兒子和大兒媳婦。
『去年2月份，我們兄妹幾個想把房子修一下，給老人住，但最後商量來商量去，老大卻不答應』，崔桂蘭說。他們口裡的老大就是謝步英老人的大兒子崔雲卿，今年75歲。崔桂蘭的丈夫劉成貴說，當初他們商量好，老大崔雲卿出錢，大約8千至1萬，老二崔瑞卿出人工，女兒崔桂蘭負責照看老人，但這個修繕老屋的計劃最終泡了湯。因為以前老太與大兒子崔雲卿、大兒媳婦趙興和一家合住的原因，房產證和土地證上都是『趙興和』的名字。
針對老屋的訴訟於是從去年4月開始。當時謝老太狀告海安縣政府，要求撤銷向大兒媳趙興和頒發的房產證和土地證。起訴之後，縣政府進行了審查發現，這個老屋是祖產並且經過多次翻修，而當初趙興和申報的表上卻寫著『自建』，這與事實明顯不符合，縣政府在訴訟期間注銷了房屋的產權證。謝步英於是撤回了起訴。但之後謝步英要求對房屋產權進行重新登記，而政府部門認為產權仍不明確而拒絕。於是謝老太再次起訴要求撤銷趙興和的土地證。
雖然已經90多高齡，但謝步英的身體依然不錯，每天都要吃三四塊肥肉纔過癮。在采訪中，老太太給記者的印象是記憶力特別好，說起一個事件，年月日都記得牢牢的，一個不差。『親人的忌日壽辰她都記得』，崔桂蘭說，『有時候我們記不起來還要問她呢。』
但在兩年前，謝步英因為左眼疼痛，摘除了眼球，右眼也半開半閉。謝老太太在18歲的時候就嫁到了崔家，這個房子就是她結婚時的婚房。而對這個老人來說，在人生的末尾，剩下的基本都是回憶，而這房子，成了老人回憶的最主要部分。
『我父親死在裡邊，我老伴死在裡邊，我也想死在裡邊』，這是老人人生中最後的願望。『她一直在念叨這個事情』，崔桂蘭說，雖然老人現在衣食無懮，但她總覺得心裡不踏實，老死在自己的家裡，是當地農民的風俗，但對這個老人而言，住在已經嫁出去的女兒家裡，只能是暫時的。
現場女縣長平靜坐上被告席
老太：
只關心兒子，不關心縣長
老太把海安縣政府告上了法院。海安新任縣長單曉鳴親自出庭應訴，更是引起了各方關注。
但案件的焦點人物謝老太對此卻一無所知。單曉鳴是誰，她並不知道，也不想知道。開庭的當天，她還是像往常一樣，在早晨6點准時起床，然後坐在房間裡發呆，或者拄個拐杖，站在門口，看看門前的油菜和來往的人。
對於謝步英來說，最讓她牽掛的是下午的庭審，她的大兒子崔雲卿會不會到法院去呢，『如果他去，我就去，我要去看看他。』但是，當記者打電話過去詢問，崔雲卿會不會出庭時，卻得來這麼一個消息，他生病了，不能來海安。這個消息讓謝步英非常傷心，她被割除眼球的左眼還是這麼閉著，但是右眼睛使勁地眨著，眼球開始變紅，她習慣性地抹了抹眼睛，但是沒有眼淚。她這樣的年齡，已經沒有眼淚了。
縣長：
很平靜地坐上被告席
昨天下午2：20，海安縣人民法院大法庭裡，30多位來自縣城各政府機關的乾部坐在旁聽席上竊竊私語。一位衣著朴素的中年女性與兩名助手一起從容走進法庭，平靜地坐到被告席上。
『她就是縣長單曉鳴，跟她一塊來的是政府法制辦主任和國土局副局長』，一位工作人員介紹說。
單曉鳴剛剛坐下，書記員照例走到她的身邊進行身份核對。她微笑著低頭在包裡翻了翻，找出身份證遞上，之後便安靜地看著手中的材料，不時與同行人員耳語幾句。
謝步英因為年邁無法親自出庭，她的次子崔瑞卿和代理人隨後也來到法庭，坐在原告席上，不時朝被告席上的單曉鳴看兩眼。
按照法庭審理的程序，法官首先對雙方當事人進行了核對。有意思的是，當法官對著被告席念到『單曉鳴，海安縣縣長』時，崔瑞卿有些吃驚地抬起頭朝她看著，沈浸在案情中的他事先還不知道這個案子已經驚動了縣長。法庭：
否定了縣長的一個觀點
不過老崔很快就進入了角色，他拿起訴狀開始大聲念了起來。原來，母親針對老屋的訴訟是去年4月份開始的。當時謝步英狀告海安縣政府，要求撤銷向趙興和頒發的房產證和土地證。起訴之後，縣政府進行了審查發現，這個老屋是祖產並且經過多次翻修，而當初趙興和申報的表上卻寫著『自建』，這與事實明顯不符合，縣政府在訴訟期間注銷了房屋的產權證。後謝步英撤回了起訴。不久謝步英要求對房屋產權進行重新登記，但是政府部門認為產權仍不明確而拒絕。如今老崔再次代理母親起訴要求撤銷趙興和的土地證。
『下面請被告方答辯』，法官的一句話讓所有人的目光都投向了單曉鳴。她拿起答辯狀，認真地讀了起來。
『原告已於2006年4月就注銷土地證事宜起訴過，後申請撤訴，法院已經裁定同意原告撤訴。依照有關法律規定，這屬於重復起訴，法院應當裁定駁回』，單曉鳴說，縣政府發放的這個土地證，當初由家庭成員趙興和提出申請，備注中也注明由該戶使用，從實體和程序上都合法，原告的起訴沒有法律依據。接著她引用大量法律條文來證明發證行為的合法。
單曉鳴提出的原告訴權問題，顯然引起了合議庭的重視。主審法官在歸納了此案的爭議焦點後宣布休庭，要對此案是否屬於重復起訴進行討論。5分鍾過去了，3名法官走進法庭，他們認為，原告的訴求雖然與上次雷同，都有要求撤銷土地證，但是由於中間出現了房產證被撤銷，屬於出現新情況後的再次起訴，應當屬於合法，因此原告具備起訴的條件。
判決：
理由充足縣長勝訴
面對縣長，老崔這時已經徹底放開了，『我們是要確認這個房子的產權，為這事我們諮詢了不知道多少人，跑了建設局、國土局，說夠不上登記的條件。我們這纔不得不打行政官司，如果不是城建和土地部門的相互推諉，我們又何苦要來「民告官」呢！』
老崔在訴苦的同時，還不經意地抖出了自己的老觀念，『過去我們兄弟倆很團結，現在卻鬧翻了，為啥？還不是因為房子』，老崔越說越激動，他認為造成這個現狀的根源就在於趙興和，『她混淆概念，弄得家裡這麼不團結……』
法庭辯論中，單曉鳴帶來的兩個『助手』也輪番上陣給老崔解釋各種法律條文，圍繞該不該撤證的話題，雙方舌戰了一個多小時。傍晚5點，法庭在休庭合議後認為，縣政府頒發土地證行為合法有據，遂當庭判決駁回原告的訴訟請求。
庭後：
縣長找他們拉家常
『老崔你過來一下，我們來好好談談啊』，庭審結束後，單曉鳴微笑著朝他招招手，又招呼來第三方代表陳華，三個人圍成一圈。
『政府並沒有侵犯老太太的利益，你們來告政府，其實歸根結底還是你們家庭矛盾。就算土地證注銷了，也不能解決你們的矛盾。』
『家和萬事興，和諧家庭是和諧社會的細胞，你們都是親人的關系，沒有什麼不能協商的，只要你們自己家庭內部把這個事情商量好，達成一致，再去找政府部門解決，就好辦了。』
『你退休前是教師吧』，單曉鳴問老崔。老崔笑了。單曉鳴繼續開導著，『什麼時候你老崔和你哥兩個兒子一起到母親面前去好好談談，一家人不肯見面，光打官司就太傷感情了。人家在社會上處朋友還講義氣、講感情呢！』
在一通笑聲中，老崔和陳華都表示說，這個事情今後要加強溝通，爭取早日將房屋的爭端處理掉，讓老人度過一個安心的晚年。
『從1987年出現第一起「民告官」案件，到如今行政長官越來越多地出庭應訴，江蘇的行政審判已經出現了翻天覆地的變化，司法環境的改善是顯而易見的』，江蘇省高級人民法院行政庭庭長周茸萌向記者說，江蘇的行政審判發展20年，可以分為四個階段。
1987-1990年是起步探索階段。1987年《治安管理處罰條例》頒布，其中第一次提供了民告官的途徑。1987年，江蘇省人大常委會批准在南京、南通兩市法院先行試點開展行政審判。全省法院相繼組建行政審判庭，標志著江蘇行政訴訟正式啟動。
1987年，漣水縣一位農民的親戚因獎金事宜與廠長發生矛盾，該農民也參與。廠長打電話報警，派出所民警將這位農民刑事拘留後放出。之後農民狀告公安局，成為江蘇第一起『民告官』案件。漣水縣法院判決公安局敗訴，引起了轟動。
1990-1995年為逐步推進階段。1990年《行政訴訟法》施行，1991年《最高人民法院關於貫徹執行〈行政訴訟法〉若乾問題的意見(試行)》出臺。到1994年，全省年新收一審案件總數已突破1000件。
1996-2000年為較快增長階段。1996年《行政處罰法》施行，2000年《最高人民法院關於執行〈行政訴訟法〉若乾問題的解釋》出臺。隨著處罰類案件的大幅增長，帶動全省行政案件突破2000件。
2000年至現在，為全面發展階段。2004年，全省法院新收一審行政案件已達到5186件，是1988年的近20倍。2005年，案件受理數回落到4393件。目前，全省行政一審案件受理數量在全國基本穩定在第4位左右，並且出現了一批年新收案件超百件的基層法院。
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