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專家談機構改革走向:大部制並非惟一形式

http://www.enorth.com.cn  2008-04-29 08:56
 

 

  在服務型政府的框架內,今後中央政府行政機構的發展,有必要致力於集中型大部門和分散型專門化機構之間的平衡調整

  正在進行的國務院機構改革,重點解決了宏觀調控、能源環境、工業和信息化、交通運輸行業和涉及民生改善的中央政府機構設置問題,實現了優化中央政府組織結構的階段性目標。在2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體改革目標下,今後幾屆政府的十二年中,中央政府機構設置的基本取向及其技術方法值得探究,以期有一個較爲理想的整體設計。

  機構設置受制於政府類型

  行政機構的整體設計首先取決於政府的職能類型。我國中央政府機構業已經過多次改革,但是按照職能類型分別爲適應計劃經濟型政府、初級市場經濟型政府和公共服務型政府的三大類行政機構。1956年的中央政府機構格局,是中央高度集權計劃經濟型中央行政機構的典型形態。1988年以前的機構改革,都是在這一形態基礎上進行的數量增減型調整。1998年的改革形成了適應初級市場經濟體制的中央政府行政機構基本框架,1988年、1993年和2003年的機構改革,都是對這一基本框架的鋪墊和補充。計劃經濟型和初級市場經濟型行政機構的基本區別之一,是直接管理企業的專業經濟部門的存廢。直接管理企業的專業經濟部門的廢除,基本終結了政企不分和政府直接干預企業微觀經營活動的計劃經濟組織體制,爲實行市場經濟清除了主要的行政體制障礙。

  2008年進行的中央政府機構的設置,是探索構建服務型政府行政機構的歷史性開端。現代服務型政府的基本特徵,在施政綱領上是經濟政策和社會政策的統一,在職能上是促進經濟增長和提供公共服務的統一,在行政機構上就是政策制定和職能協調機構的集中化和專業性執行性機構分散化的統一。

  在服務型政府的框架內,中央政府行政機構的未來發展,大致就是在集中型大部門和分散型專門化機構之間的平衡調整。

  大部門的設置依據政策匹配及其職能複合

  大部門體制所能期望達到的“職能有機統一”,是以施行政府政策的有效性作爲統一標準的。設置大部門機構的主要根據是政策的匹配性及其職能的複合性,以保證行政效能和提高行政效率。在政府逐步退出微觀經濟領域後,宏觀調控成爲政府協調經濟社會可持續穩定發展的主要手段。宏觀調控措施的有效性寓於諸項宏觀政策的配合。如財政政策對宏觀經濟的調節,很難脫離產業政策和貨幣金融政策。因此今後可以採用複合職能的配置方法,例如法國的財政和經濟部。

  政府各類政策之間的關聯性和結合點並不是固定的,在有關因素的影響下可以變化。如知識經濟和人力資源之間的內在關係受到重視以後,高等教育政策與科技發展政策的關聯度提高,在機構設置上應予考慮。

  一項行政政策可能同時與兩個以上其他行政政策關聯,如果在機構設置上不能將它們全部整合在一起的話,就按照效率最高原則選擇可以複合配置的職能。

  分散設置執行性和功能性機構

  大部門可以成爲行政政策性決策和協調的核心部門,但是它不能也不應當成爲行政機構的惟一形式。服務型政府不僅需要職能複合決策統一的大部門,分散型的執行性和功能性機構也是政府現代化的重要標誌,它是政府提供有效公共服務和應對時代變化的政府組織形式。

  分散型機構與大部門機構共存,是當代發達國家政府機構設置的基本特徵。分散型政府機構的組織形式和決策機制可以是多樣化的。經濟管理類行政機構的組織形式和決策機制,取決於現代產業的公司組織形式和經濟活動方式的多樣性。同時,社會對政府公共服務需求的多樣性和質量要求的不斷提升,同樣需要多樣化的組織形式和執行機制。

  國務院組成部門管理的國家局,是設立分散型政府機構的具體形式之一。今年設立的中央政府的幾個大部門,在統一管理新納入職能業務的同時,以國家局的形式保留了一部分機構的相對獨立性。這種在一個大部門內實行集中重大決策和分散執行功能相統一的新體制,會成爲今後設置中央政府組成部門的一個基本模式和基本走向。銀行業監督管理委員會和其他類似機構,也是我國設立分散型功能性機構的經驗模式。總之,分散型行政機構不應當是整齊劃一和一成不變的,它應當完全按照有效實施相關職能的需要進行創新式設置,把傳統科層制機構普遍用於實施各種職能的局面應當加以改變。

  今年中央政府行政機構改革的重心是組建職能有機統一的大部門機構,而就構建服務型政府的長遠目標來說這僅僅是一個開始,更具挑戰的是設計和設置能夠有效管理現代產業和提供公共服務的分散型行政機構。

稿源 《瞭望》新聞週刊 編輯 王卿
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