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大部制的微觀解讀:從國家局看機構改革路線圖

http://www.enorth.com.cn  2008-04-15 10:47
 

 

  自3月11日大部制改革方案公佈以來,各種分析評論不可勝數,多數評論將此次改革置於經濟社會發展的洪流中,從政府職能轉變等角度宏觀闡述其利弊得失,卻鮮見針對改革措施本身的微觀解讀。

  按照改革方案,國務院組成部門共27個。即便與西方發達國家的政府部門數量相比,27個也不算多。可仔細一想,真的只有27個嗎?如果走在北京大街上數國家機關的掛牌,隨便一數可能就在50開外。原來,除“組成部門”外,國務院“構成部門”還包括“直屬特設機構”、“直屬機構”、“辦事機構”、“直屬事業單位”、“部委管理的國家局”以及“議事協調機構”等。除議事協調機構外,上屆政府的機構總數爲77個,這屆政府機構改革還在進行中,但未必會少於77個。比如撤掉了國防科工委,但新增了國防科工局,雖然機構性質由組成部門變成了部委管理的國家局,但並未改變總數。

  不過,讓我們把數量暫且放在一邊,先來關注上述“性質轉變”現象,細數改革措施還真發現不少:國防科工委、人事部由組成部門變爲部委管理的國家局;民航總局、食品藥品監管局由直屬機構變爲部委管理的國家局;能源局由發改委“內設機構”變爲部委(同樣還是發改委)管理的國家局。羅列至此,我們驚奇地發現,不論是組成部門、直屬機構,還是內設機構,最終都變成了部委管理的國家局,其級別也從正部、副部或正局統一調整(或降或平或升)爲副部。就連菸草專賣局、郵政局的改革也是換個部委管理。總的看來,除新建環保部、住房和城鄉建設部以外,其他改革措施無不涉及部委管理的國家局,可見在這方面做足了文章。那麼,這究竟意味着什麼呢?

  答案要從組成部門、直屬機構和部委管理的國家局之間的區別中尋找。1997年頒佈的《國務院行政機構設置和編制管理條例》(國務院令第227號)規定:組成部門履行基本行政管理職能;直屬機構主管某項專門業務,具有獨立的行政管理職能;部委管理的國家局由組成部門管理,行使行政管理職能;在設立或撤併權限上,組成部門由全國人大決定,後兩者由國務院自行決定。可見,就相對獨立性而言,在組成部門、直屬機構和部委管理的國家局身上是遞減的,而且這一遞減趨勢還可以順延至內設機構。

  至此,我們似乎隱約看到了此次機構改革的路線圖:通過將管理權限劃歸某個部委,逐步降低改革對象的相對獨立性,條件成熟時再將其變爲部委的內設機構,最終實現機構數量的精簡。不過,有人馬上會拿“能源局”反駁上述路線圖,但在油價持續上漲的今天,能源問題自然是個例外,而且別忘了“原本是要成立能源部”的,在能源問題上進行機構探索無疑是必要的。

  現在,讓我們回到數量上來。如果沿着上述路線圖漸次推進機構改革,某一天,改革方案中公佈的機構數量與人們在大街上看到的掛牌數量終將趨於一致,而這或許正是“機構改革要循序漸進,不畢其功於一役”的深意所在。

稿源:學習時報 編輯:馬欣
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