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缺乏規范程序
問責秀假問責帶來負面影響
提示
官員問責制正在不斷的規范之中,而與之相對的官員復出機制卻並不健全,相關規定十分模糊、籠統,缺少操作性和程序性,彈性和隨意性很大。因此,官員復出機制的完善同樣急迫。因為,只有通過制度化程序賦予權力的復出官員,纔會讓公眾心服口服,而官員在重新履職中也纔會更有底氣。
在問責制不斷取得實效、深入人心的同時,時有發生的『問責秀』、『假問責』,也帶來了一定的負面影響。
在2004年的劣質奶粉事件中,安徽省太和縣在上報國務院調查組時已將相關責任人撤職、開除,兩個月後媒體暗訪發現這些人仍在上班;2007年因山西洪洞『黑磚窯』事件被撤職的臨汾市堯都區原副區長,時隔不久突然被違規任命為區長助理(這一復出任命在媒體曝光後被廢止)。
觀察人士認為,如何防范行政問責制在執行中走樣、弱化?怎樣纔能最大限度杜絕『假問責』?這些在問責實踐中暴露出的具體問題,是進一步完善官員問責制的突破口。
而這也是在這場漸行漸深的『問責風暴』中,最惹人關注的焦點問題。在中國共產黨新聞網一項關於『您認為完善官員問責制度最重要的是什麼』的民意調查中,『公開被問責後的官員去向』排在第二。有網友提出疑問:『對這些官員免職的處理會不會成了對他們的一種保護?有的人明明被免除了職位,但很快官復原職或搖身一變,跑到別處或者別的部門當官。』
『這就是我們常說的問責做秀甚至問責異化。』司法部副研究員陳雄飛在接受媒體采訪時說,『一些地方的問責僅僅是為了暫時平息民憤,或者轉移公眾注意視線,對一些責任人明降暗昇、另外委以他任等。』
『這是因為,官員問責制正在不斷的規范和完善之中,而與之相對的官員復出機制卻並不健全,相關規定十分模糊、籠統,缺少操作性和程序性,彈性和隨意性很大。』國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受媒體采訪時表示,應該盡快建立健全科學合理的問責官員復出機制。因為,只有通過制度化程序賦予權力的復出官員,纔會讓公眾心服口服,而官員在重新履職中也纔會更有底氣。如果沒有科學的制度支橕,官員復出缺乏嚴格的程序性,會令官員問責制的權威性和嚴肅性受到損害。
受訪的專家們認為,對於曾經犯過錯誤,負有責任而降職、免職、引咎辭職的官員,今後並不是說一定不能再用,但整個過程應當公開透明,給公眾一個明確的交代,而不是這邊說免職,那邊馬上重新任命,將問責作為一次對公眾的做秀,甚至異化為『丟卒保車』的手段。
對此,中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍的建議是,對於那些確有所長,或者在實踐中重新贏得社會尊敬的人,應當通過公開的方式,允許其重新參政。特別是對於主動引咎辭職的領導乾部,可以予以適當安排,並建立跟蹤機制,努力形成領導乾部既『能上能下』又『能下能上』的良好局面。
值得一提的是,與以往不同,在網絡輿論中也不難看到很多理性的聲音。有網友發帖稱,不能讓問責官員『因為一些他們無法掌控發生的事件而被一棍子打死』。還有網友提出,『應該為此類官員設置一些出口,戴罪立功,以觀後效』。
『這就需要明確問責後的法律後果,官員被問責後何去何從?什麼條件下可以復出,什麼條件下不能復出?這些都需要通過完善復出機制來加以解決。』劉俊生說。
終極解決辦法
出臺行政問責條例構建完整體系
提示
目前有關官員問責的特別詳細的規定還很缺乏。最好的辦法是,制定一部專門的行政問責條例,將官員問責體系進一步系統化。這套完整的問責體系應當包括問責事由、問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律後果等。
『行政性問責往往是責任政府運作的開始,但要使責任政府穩定而有效地運轉,就需要進一步走向程序性問責。』毛壽龍認為,這纔是終極解決辦法。他解釋說,前者的依據是行政性的,每一個官員的責任比較模糊,缺乏明確的法律依據,是否問責往往取決於領導人的意志,被問責的官員,往往處於十分消極被動的地位;與此不同,程序性問責的依據都是法律性的,每一個官員的責任都非常明確,都有充分的法律依據,是不是被問責不取決於臨時性的行政決策。
『完善責任制度的法律基礎,通過程序保障在責任面前人人平等,纔能減少問責過程中的「丟車保帥」等問題。』毛壽龍說。
在陳雄飛看來,目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要依據還是一些規范性文件,這些文件雖有一定的約束力,但只能算是內部紀律規范。
劉俊生也認為,『目前有關官員問責的特別詳細的規定還很缺乏』。他主張,最好能制定一個專門的行政問責條例,將官員問責體系進一步系統化。這套完整的問責體系應當包括問責事由、問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律後果等。
構建這套體系,首先要明確的是官員問責的條件。公務員法規定,『領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的』,應當引咎辭職。『什麼是工作嚴重失誤,什麼是重大損失,這些問責條件都需要進一步細化。』劉俊生說。
北京大學法學院教授姜明安認為,有兩種辦法:一是通過人大制定法律,確定一個具體的標准;二是形成一種慣例,可以總結一下,什麼樣的事件,包括死多少人,造成多大的經濟損失,形成多大的影響等,視為縣級、地級、省級領導乾部應該問責的標准。
『官員問責的程序性規定也需要明確,比如問責的步驟是什麼?由誰來啟動?不能想啟動就啟動,或者有人關注就啟動,不關注就不啟動了。』宋世明對記者說。
至於問責的對象,專家認為,需要嚴格劃定范圍。近年來的問責對象主要是針對行政官員,但考慮到現實的公共權力格局情況,問責對象的范圍不能僅限於此。授權的范圍有多大,就應當在多大的范圍內問責。
問責事由范圍的確定,也被專家們視為需要進一步科學界定的重要問題。他們認為,對給社會造成重大不良影響的事件肯定要問責,但必須看到,其中也有一個科學界定問題,需要根據事件的嚴重程度,采取不同的問責措施,以提高問責的規范性和制度化的程度。
記者從人力資源和社會保障部獲悉,作為公務員法的配套法規,公務員辭職辭退的相關法規正在加緊起草。配套法規將對公務員的辭職條件、辭退情形,對公務員辭職辭退的監督管理等方面內容作出具體規定,並有望在年內出臺。『這一法規將有利於改變問責制度中隨機性大、缺乏規范性程序和標准的尷尬狀況。』不少專家這樣認為。
劉俊生還提醒說,問責程序中特別要注意對公務員的權利救濟,『不能說被問責了,當事人就沒有任何權利了。』
行政問責之後
中國需要更嚴厲的司法問責
提示
對行政官員的問責常常止於『黨紀處分』和『行政處分』,司法問責很難推動。而在當下的中國,除了需要行政『問責風暴』,更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序的對於官員的司法『問責風暴』。
還有一種聲音認為,犯了特定過錯的官員既需要承擔起政治責任,也需要承擔起道義責任,如果其過錯涉嫌觸犯法律,則還需要承擔起法律責任。
『這就涉及到了問責制度與法律追究制度的銜接問題。』劉俊生說,比如觸犯了刑法後怎樣跟刑法銜接,這一系列問題都有待解決。
參照以往對此類事件的處理結果,對行政官員的問責常常止於『黨紀處分』和『行政處分』,司法問責很難推動。但在這場『問責風暴』中,這一局面也有了改觀。
據山西省襄汾縣『9·8』特別重大事故調查組透露,9月23日,山西省檢察機關已對涉嫌濫用職權、玩忽職守犯罪的原縣委書記亢海銀、縣長李學俊、副縣長韓保全依法立案並刑事拘留。
『公眾在欣慰於行政問責雷厲風行的同時,更關心的是這些被免職的官員是否有濫用職權、玩忽職守的違法嫌疑?若司法不能及時介入並用事實來為公眾釋疑解惑,則必將引發新一輪的質疑。』海南大學法學院教授王琳說,『及時跟進的司法問責讓不少公眾舒了一口氣。』
王琳認為,官員的責任體系是一個完整的整體,既包括黨紀責任、行政責任、道德責任,也包括司法責任。從依法治國的角度來看這些責任的次序,司法責任永遠是第一位的,更是無法替代的。
『中國除了需要行政「問責風暴」,更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序的對於官員的司法「問責風暴」。』一位資深評論員的觀點,或許將這場前所未有的『問責風暴』提昇到了一個更為深入的境界。