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關於充分發揮規劃龍頭作用的思考
天津市規劃局局長 尹海林
去年以來,市委、市政府就深化我市規劃管理體制改革和集中開展重點規劃編制等作出了一系列的重要決策,召開了全市規劃工作會議,對規劃工作進行了新定位,提出了新要求。在貫徹落實中,通過『解放思想、乾事創業、科學發展』大討論和深入學習實踐科學發展觀活動,我們對規劃的龍頭作用有了新的認識。
隨著國際金融危機不斷擴散和蔓延,規劃工作面臨著更為復雜的形勢、更加嚴峻的考驗。通過認真學習胡錦濤總書記『12·18』講話精神,貫徹落實國家和本市保增長的各項措施,我們更加深刻認識到,只有增強規劃的科學性、前瞻性、權威性,突出規劃的引導、統籌和宏觀調控作用,全面提高規劃工作水平,纔能在『保增長、渡難關、上水平』中發揮好規劃的龍頭作用。
一、在發揮規劃龍頭作用上存在的主要問題
規劃是投資環境。市委把進一步加大規劃建設管理力度作為保增長的必要條件,對規劃工作提出更高要求,規劃的龍頭作用進一步凸顯。新形勢下,規劃在發揮龍頭作用上還存在一些問題。
一是規劃的科學性還不足。尚未形成具有天津特點的科學的規劃體系,一些先進的規劃理念、技術和方法還未能在規劃編制、實施中充分應用。對自身發展規律和具有地域特色的自然地理條件的規劃研究不足,對港口等優勢和戰略資源缺乏系統的規劃研究,對天津的歷史文化底蘊和城市特色研究與挖掘得不夠。
二是規劃的前瞻性有待提高。規劃還不能很好地與經濟發展戰略相對應,在用地指標、空間布局等方面的適應性、兼容性不足,城市空間布局與交通、市政基礎設施存在較大矛盾。規劃偏重於應對當前城市建設中的各種緊迫性任務,對不斷出現的新情況、新項目等缺乏科學預測和用地布局控制。
三是規劃的權威性還不夠強。一些規劃還不具有法定的強制效力。有的部門對規劃的嚴肅性認識不足,執行規劃的力度不夠,修改規劃也還存在隨意性,公眾參與、專家論證等機制還不完善,廣泛聽取並深入研究公眾意見也不夠,公眾對規劃產生誤解,影響了規劃的嚴肅性和權威性。
四是規劃的引導作用有待增強。規劃編制的時效性不強,規劃速度趕不上建設速度,未規劃即建設、邊規劃邊建設的現象時有發生。城市總體規劃與專業規劃、詳細規劃之間,相鄰行政區的規劃之間等相互協調、銜接不夠,導致空間整體性差、產業雷同、基礎設施重復建設等,影響了規劃引導作用的發揮。對於關系民計民生的建設項目,規劃僅限於空間布局上的安排,缺乏有效的激勵機制,引導社會資金投入的力度不足。
五是規劃的宏觀調控和統籌功能有待提昇。對經濟發展態勢、發展方式的把握不准,滯後於經濟社會發展,規劃對統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌遠近期有序發展、統籌城鄉一體化發展、統籌人與自然和諧發展的水平不高,近期建設規劃滯後於國民經濟社會發展五年規劃,對盲目、分散的建設活動缺乏制約,對生態安全、脆弱資源保護力度不足。
二、充分發揮規劃龍頭作用的對策措施
面對金融危機和復雜的發展環境,市委把進一步加大規劃建設管理力度作為保增長的必要條件,對規劃工作提出了更高的要求。規劃工作要深入貫徹落實科學發展觀,以經濟建設為中心,落實市委、市政府的決策部署,堅持高起點、高水平、高標准,全面提昇規劃水平,構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利於科學發展的規劃體制機制,為天津實現新的更大發展提供規劃保障。
(一)深入貫徹落實科學發展觀,提高規劃的科學性、前瞻性
1、堅持以人為本。緊緊圍繞經濟社會發展大局,牢固樹立科學發展的規劃理念,按照以人為本,全面協調可持續發展和建設資源節約型、環境友好型社會等要求進行規劃,科學確定城市的性質、發展目標、發展戰略與布局,提昇城市載體功能,改善生活環境、投資環境和生態環境。更新規劃理念,加強戰略思維,全面拓展規劃視野。在謀劃城市未來發展和編制規劃時,要善於把握科學技術和規劃理論實踐的變化,注重學習借鑒先進理念和經驗,用世界眼光、『再生』眼光、區域視野提昇規劃的起點與層次。
2、創新規劃思路。構建以天津市城市總體規劃為核心,層次簡明、覆蓋全市的城鄉規劃體系,量化規劃目標,保證各項發展目標的『落地』。按照實施轉化一批,編制完成一批、策劃謀劃一批的要求,高起點開展規劃編制工作,著力推進119項重點規劃的深化實施,盡快實現城鎮建設用地控制性詳細規劃(以下簡稱『控規』)全覆蓋。樹立超前意識,突出空間發展戰略研究的作用,著重破解影響城市發展方式轉變、影響城市空間布局等規劃難題,提昇規劃的科學性、前瞻性,力爭使規劃50年不落後。把『充分反映天津的歷史文化底蘊、獨特的自然景觀和新世紀現代化氣息』的總體要求,注入到規劃的各個領域、各個環節,體現城市特色。
3、改進工作方法。加強前期調查研究和基礎理論研究,就城市發展重大問題進行深入研究。深化專家領銜的規劃編制機制,將專家參與端口前移。健全部門聯席會議、公眾參與等工作機制,調動各區縣、各部門和公眾的積極性,提昇規劃共識,促進規劃間的銜接、協調。建立規劃實施評價制度,加強對規劃實施的動態管理、跟蹤反饋,及時發現問題、解決問題。優化規劃編制機制,培育完善規劃設計市場,組織開展國際諮詢、重大項目規劃設計國內外公開招標或征集,引進先進的規劃理念和方法。
(二)提昇規劃管理水平,增強規劃的引導、統籌和宏觀調控功能
1、提昇規劃編制速度。認真總結全市集中開展重點規劃編制工作的經驗,加快規劃編制步伐,全面推動新農村規劃編制工作,盡快實現全市城鄉規劃的高水平、全覆蓋,使我市的發展真正建立在高水平的規劃基礎之上。制定實施全市規劃編制年度計劃,統籌全市規劃編制,避免規劃的重復、交叉等。
2、提昇規劃調控、統籌和引導能力。創新規劃編制,整合空間資源,實現統籌發展。編制空間管制區劃,引導各類開發建設活動,控制和改善區域環境。組織開展地下空間規劃編制工作,促進地下空間的有序利用和保護控制。編制近期建設規劃及年度規劃實施計劃,把戰略性的發展目標分解為年度規劃實施目標,統籌和引導重點項目建設。積極創新控規編制方法和管理模式,盡快完成全市控規編制工作,並制定相應的實施細則,提高控規的兼容性和適應力;同時,要增強綠地、交通和市政設施、公共服務設施等用地的剛性,不能因局部利益給城市造成遺憾、留下隱患。創新城市設計管理模式,組織開展重要地區、重要地段城市設計,推進規劃管理的精細化。
3、增強規劃工作的主動性。按照保一批、促一批、策劃一批高水平項目的思路,做好今年和今後2至4年重點項目的規劃審批和服務。加大重大項目規劃儲備力度,定期發布城市建設發展指引。完善重大項目、重點項目的前期溝通、聯合推動協調、跟蹤服務保障等機制,積極做好促開工和全程服務。優化業務流程,簡化程序,減少、歸並審批事項和管理環節,加大並聯審查力度,提高一次辦結率。建立區縣調研、企業服務、現場協調的三級服務體系,積極組織到區縣、到基層、到企業、到建設單位服務,及時解決他們遇到的規劃問題。
(三)增強規劃的約束力,維護好規劃的權威性、嚴肅性
1、強化規劃的法律效力。依法批准的城鄉規劃具有法律效力,是城鄉建設和管理的依據。要堅持『先規劃後建設』,增強規劃制定和實施的嚴肅性,嚴格依法進行規劃編制、審批、實施和修改;增強依法按規劃實施建設項目規劃管理的意識和自覺性,在保項目、促開工的同時,確保建設項目的合法性。
2、積極營造良好的規劃法制、體制、機制環境。進一步完善規劃法規體系,盡快出臺《天津市城鄉規劃條例》。逐步建立全市協調統一的規劃管理體制,實現全市規劃管理的一張圖、一體化、全覆蓋。深化完善業務管理系統,形成全市統一有序、分類管理、科學高效、監管有力的工作機制。
3、完善規劃的監督檢查機制。建立市、區(縣)、鎮(鄉)三級規劃執法監察體系,完善規劃巡查機制,實現對違法建設行為的及時發現、及時處理。加強建設項目的證後服務與監督,減少違法行為發生。
4、積極推進『陽光規劃』。加大政務公開力度,提高城鄉規劃制定、實施和監督檢查過程中的公眾參與度,依法公開批准後的城鄉規劃、規劃許可審批備案事項與結果等,主動接受人大、政協、人民群眾、新聞媒體等的監督。
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