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著名學者吳思先生在《血酬定律》一書中提出了『合法傷害權』的概念,所謂合法傷害權,就是說有些人能夠利用自己的管轄權,在他可以做主的范圍裡,利用冠冕堂皇的理由給其治下的民眾以傷害,但所有一切都是在合法的名義之下進行的。合法傷害權之所以產生,很大程度上是因為執法執罰者對自由裁量權的濫用。古代有句諺語,叫做『官斷十條路』,說的是一件事情一旦遇到適用法律、法規稍有模糊之處,官員可以進行自由裁量時,官員的選擇就有10種之多,怎麼斷都不為過。制度上的漏洞給了官員們太多的自由裁量權,使得官員們隨便找個理由就可以發揮『合法傷害權』的威力。
要解決合法傷害權問題,最根本的還是要不斷完善各種制度,使得行政權力乾預經濟社會運行的空間越來越小,進而大大壓縮『合法傷害權』可以施展的空間。湖南省首開全國先河,全方位推進行政裁量權規范改革,主動為自己的權力設限,勇氣可嘉、胸懷可敬、智慧可贊,也標志著湖南在推進法治政府上邁出了新步伐。
規范自由裁量權是個世界性難題,同時也是一個歷史性難題。一是難在『度』,既要給自由,否則就不是裁量權了,又要防止自由被濫用。也就是說,重要一點即避免行政裁量權的過大或過小,努力在『大小之間』尋找實現社會公平的最佳值。二是難在『利』,規范自由裁量權會觸及到一些部門、人員的既得利益,勢必會引起一些不滿或反對,實施過程必定不會是一帆風順的。三是難在『新』,目前在全國縣級以上的政府進行自由裁量權規范工作的寥寥無幾,而省一級的政府進行裁量權規范的僅湖南一例。沒有現成經驗模式可以學習,只能摸著石頭過河。仁者必有勇。湖南這次敢於挑戰這個難題,做首次『吃螃蟹』者,開啟中國統一行政程序立法的破冰之旅,勇氣可嘉。
這次規范行政自由裁量權是以政府規章的形式發布的,是政府規范自身的行為。湖南開始的規范行政自由裁量權的探索,筆者認為是依法行政的追求,也是建設法治型政府的必須,還是民本理念的體現。『政府的權力來自於人民,讓行政裁量依法依規、合情合理,就是為了真正實現以民為本。行政行為不僅要公開公正,更要合情合理,回歸以民為本的行政理念,讓公務員真正成為人民的公僕。』時任湖南省省長周強的一席話就道出了立法的本義。自律者,人敬之,這種敢於『作繭自縛』的胸懷,值得尊敬。
規范行政自由裁量權需要的不僅僅是勇氣,還需要大智慧,必須智勇雙全。為此湖南祭出一記組合拳,先是在兩年前出臺《湖南省行政程序規定》,為《辦法》的出臺提供先行先試的經驗,從而確保了《辦法》的連續性和實效性。其次是深入調研,廣泛征求民意和專家意見,確保了《辦法》的全面性和針對性。再次就是制度創新,對行政裁量權,行政審批,行政罰款,行政檢查評比等進行了綜合控制。特別是針對行政自由裁量權,采取控制源頭、建立規則、完善程序、制定基准、發布條例等五個基本制度組成『綜合控制模式』對行政裁量權進行了全面、系統的規范,確保了《辦法》的可操作性。最後就是針對社會關注的『釣魚執法』等問題進行了明確禁止,提高了《辦法》的社會認可度。表現出來的一系列智慧,令人贊嘆。
《辦法》的實施,使得自由裁量權步入統一、法治的軌道,為全國規范容易被濫用的行政裁量權提供了重要的借鑒。這是『敢為人先』的湖南人為法治中國建設作出的新貢獻。我們相信:『作繭自縛』迎來的必將是『破繭成蝶』。
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