市縣機構改革典型做法：大部制擴權強縣"鎮級市"

趙 斌繪(人民圖片)

　　『鎮一級的工作難做，上面各項工作最後都壓到鎮裡落實，可鎮裡相對缺錢、缺人、沒權，社會管理、公共服務都跟不上，乾得不好，出了什麼問題，各部門都要來問責。』廣州市某中心大鎮黨委書記的話，道出了珠三角一大批經濟發達鎮的煩惱??財權、事權、人手與龐雜的社會管理事務和公共服務重任嚴重不對等，被一些鎮黨委書記、鎮長們形象地稱為『小馬拉大車，越拉越吃力』。

　　強鎮為何還會缺錢缺人？強鎮應該怎樣擴權？擴權中有哪些誤區？華南師范大學『三農』與城鎮化研究所所長胡靖教授在廣州大學城接受了記者采訪。

　　『中國的現代化，應由工業化和城市化共同驅動。以往我們以為一定要依靠大城市來解決農村富餘人口和富餘勞動力的轉移問題，但20多年的實踐證明這條路走不通。幾億農民進城，但卻無法真正成為市民。』以這樣的大背景開頭，胡靖說，這次中央經濟工作會議在論及城市化問題時，提出依靠『中小城市和小城鎮』，讓更多農民居民化、市民化。這是新一輪中國城市化的必由之路，具體表現方式就是『縣鎮化』。

　　胡靖在調研中發現，作為中國現行行政體制中的最基層政權，財政留成少、人手緊缺、事權不足的鄉鎮，受到很多限制。特別是珠三角很多鎮，看似經濟發達，錢多很風光，實際上稅收中自己可支配的很少，工作人員編制也囿於鎮級建制，應付起動輒上萬家企業、幾十萬外來人口等比西部一個縣還大的社會管理事務時，常常顯得捉襟見肘，城鎮建設、公共服務、公共管理還停留在傳統的集鎮水平，遠遠達不到城市化標准。

　　胡靖給記者舉了一個例子??廣州市某區(市)一個鎮，方圓250多平方公裡，是市中心越秀區的8倍。該鎮經濟較發達，有8000多家工商企業，分布在全鎮71個行政村和16個居委會，由此帶來了50萬外來人口，是本地戶籍人口的2倍多，已接近內地中等城市的水平。

　　『這麼多事，由多少人、用多少錢來乾呢？』胡靖話鋒一轉，『去年來自這個鎮的稅收是80億元，但上繳後最後分到的可支配財政僅剩1億元，是所屬區(市)留成的8.2%。鎮在編(包括行政編和事業編)工作人員396人，根本管不過來，不得不聘請臨時人員1000多人。為什麼呢，比如說，鎮安全生產辦公室，只有12個編制，要管8000個企業的生產安全，那就是「不可能完成的任務」，於是只有多聘200多人……1億元給他們發工資後所剩無幾，拿什麼錢再搞公共服務？』

　　『小馬拉大車』的問題，不僅在廣州，在順德、東莞等珠三角鎮一級普遍存在。胡靖說，『錢不夠花怎麼辦呢？就只能千方百計佔用農地來搞拍賣轉讓，搞「土地財政」。最後這些鎮除了工廠多、外來工多、出租屋多外，沒有什麼小城市的樣子，規劃、城建、道路、綠化等都遠遠達不到城市的標准。』

　　欠發達地區的鄉鎮，缺錢缺人好理解；經濟總量龐大，看起來非常富裕的鎮，缺錢缺人就多少讓人想不通。『經濟發達了事情更多，但財政、編制這一套制度不管你發達不發達，總還是鎮一級的，所以反倒缺得更厲害。』胡靖說，出現這種責權的不對等，根子在於施行已久的『梯級財政』、『梯級建設』制度。這種制度嚴重阻礙著城鄉的均衡發展和我國的城市化進程，應成為改革的攻堅目標。

　　胡靖解釋，所謂『梯級建設』制度，就是國家重點建設首都、直轄市；省重點建設省城和大城市；市重點建設市轄區；縣重點建設縣城；輪到鎮，要建設，就只能靠自己；由此縣、鎮這兩個城市化的重點地區反而極度缺少建設資金，對農民最沒有吸引力。『比如前述那個鎮。每年80億元的稅收，要優先給廣東省、廣州市，分到所屬的區(市)，就只剩十幾億元，再分到鎮自己頭上，只有區區1億多元了。』

　　而當前，大量的社會管理和公共服務職責，是一級壓一級，最後壓到鎮頭上的。順德一些鎮領導告訴記者，水、電、路、氣、房；文、體、衛、服、商，此外還有治安、社保等，樣樣都要鎮自己籌錢解決。『很多工作還是一票否決的，計生、教育、環保等，監管不得力，服務不到位，上面的問責馬上就下來，壓力很大！』

　　一位鎮黨委書記進一步提出，由於很多監管部門只設到縣區一級，在鎮裡沒有觸角；而鎮沒有被賦予相關執法權，出了問題卻又要承擔責任，導致出現『看得見的管不著，管得了的看不見』的尷尬局面。

　　『強鎮應該怎樣擴權，我開的「藥方」是「淡化等級、健全功能、錯位發展、均等服務」。』胡靖說，應根據實際功能和職責，為承擔著我國新一輪城市化重任的鄉鎮配財定編，實現『小馬』拉『小車』，『大馬』拉『大車』，最終『大馬車』、『小馬車』並駕齊驅，達到鄉鎮和縣城、市區乃至中心大城市公共服務的均等化。

　　『要打破既有格局，首先必須對鎮的功能進行重新定位。』在胡靖看來，珠三角城市化的目標應是勞動力的產業化、城中村的城市化、農民(包括外來農民工)的市民化。在這個過程中，政府應把城市建設和財政分配的重點，放在城鎮的城市元素建設上，實現市民享受均等化公共服務。對擴權後鎮的考核指標，應該更多地以與民生緊密關聯的城市公共建設、公共服務等城市元素為主。

　　由此，胡靖建議，實踐中，應遵循均等化原則，打破按行政層級分配建設和運營資源的既有格局，按照鎮的城市元素功能，配備公務員隊伍和投資規模。『當然，這可能遭遇阻力。比如，廣州市早在2009年初就選定4個人口規模較大、經濟實力較強的中心鎮為試點，賦予其縣一級的經濟社會管理權限，但至今管轄的上級區(市)相關職能部門仍不肯放權。』

　　『對鎮的「賦權」理解為在「均等化」原則下「權責重構」，要更准確一些。』胡靖提醒，『賦權』需提防兩個誤區：一是無的賦權。『當前鎮的各個職能辦公室都是縣(市、區)統一設定的，沒有考慮各鎮的特點。我們之前調研中也發現，有的鎮是純農業鎮，幾乎沒什麼出租屋，還非得設個出租屋管理辦公室，配七八個人，閑著沒事乾；而有的鎮已經高度工業化了，農業產值只佔1%多的份額，卻還得設個農業辦，配十多個編制。這就是無的賦權，不合理。』

　　第二個誤區，就是要防止把『擴權強鎮』變成權力游戲。強調鎮的城市意義並非一定要外化為提高鎮的行政級別。『擴權』不是『獎勵』。『不是說提拔幾個副處級鎮長甚至副廳級鎮黨委書記就是「強鎮」，權力無原則擴大也會產生問題。賦權應當服務於功能。』