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優化人口結構
與此同時,北京市的人口結構問題也日益凸現。在改革開放30年後的今天,作為中國可持續發展能力中重要一環的『人口問題』,早已不僅僅限於『人數』問題,在繼續控制人口總量的同時,更要重視提高人口素質,優化人口結構,由單純控制人口數量向統籌解決人口問題轉變。
北京的人口問題不僅在於數量,更在於結構。據統計,2009年戶籍人口中60歲以上比例超過18%,預計到2020年戶籍人口老齡化程度達到29%,老齡化呈現加速趨勢;高端人纔及領軍型人纔缺乏,企業對高級人纔需求還遠不能得到滿足;城市功能核心區人口密度是拓展區的16倍、生態涵養發展區的64倍。人口數量與結構問題並存,加劇了首都人口問題的復雜性和解決的難度。
從人口學的角度看,過去的規劃過於強調人口規模控制,沒有考慮北京的1800萬人口應該是怎樣的結構,我們需要什麼年齡的?從事什麼產業的?不同區域間怎麼布局?
當前,北京市的基本公共服務在城鄉、區縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位的層面,核心區、拓展區、發展新區和生態涵養區在教育、衛生、社會保障及公共基礎設施等資源和服務上,表現出明顯的地區差異。
據了解,北京老舊城區現有人口160多萬,面積63.8平方公裡,人口壓力情況嚴重。老舊城區內低收入人群密集,居民居住與生活水平存在很多困難,改善老舊城區居民生產生活條件、消除安全隱患、保護老舊城區文化氛圍需要通過人口轉移重新配置。
現有人纔結構與首都城市發展的定位也存在很大差距。根據《北京市中長期科學和技術發展規劃綱要》,到2020年,北京將建設成為國際先進的創新型城市,屆時高素質、高技能人纔隊伍將在首都自主創新中發揮核心作用,而北京也將成為世界創新型人纔聚集和產生的高地。但是,目前北京市人纔結構總體上與首都建設國際先進的創新型城市尚有較大差距,這在很大程度上影響了城市競爭力。
北京的常住人口增長,主要不是來自自然增長,而是機械增長,即遷移增長。而遷移增長的人口,除了北京自身發展需要『人纔引進』以外,更主要是大量外地進京人員的湧入。
與上海、深圳相比,這兩個城市的流動人口就業比例比北京高,大部分流動人口參與經濟發展,北京則有更多的非就業人口,如學齡兒童、養老一族;在產業方面,上海流動人口的技能水平也要高於北京。另外,北京各區縣間人口密度的差異之大,在國內大城市中也非常突出。
另外一個結構問題,是流動人口和戶籍人口的比例。過去研究認為,北京市流動人口佔25%比較合適,而現在遠遠超過了這個數字。1978年,北京常住外來人口僅有21萬,而2008年,北京常住流動人口達465.1萬,約佔常住人口的1/3。如此規模龐大的流動人口聚集,向首都人口規劃和人口服務管理提出了更大的挑戰。這樣的問題將會在『十二五』期間對北京經濟社會發展產生集中影響,由此引發的教育、就業、交通等問題可能在『十二五』期間產生井噴。
首都經濟一直持續快速增長,為我們優化人口結構提供了充足的經濟動力,北京新的城市功能定位也呼喚與之相適應的人口環境。
宜居城市,離我們有多遠
《北京城市總體規劃(2004-2020)》將北京未來15年的發展目標確定為『國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市』,同時全面實現現代化,確立具有鮮明特色的現代國際城市的地位。
『宜居城市』首次被作為北京市的發展目標,但是什麼樣的城市是宜居的,宜居是要求生活適度舒適,那麼多少人口數量纔能實現『適度』?
保護舊城是北京市的一項長期工程,舊城區(主要指二環以裡)人口疏解是風貌保護的基礎性工作。近20年來,疏解中心區的人口壓力,一直是北京城市發展的一個主導方向。1993年經國務院批復的城市總體規劃提出的一項重要任務,就是要改變人口過於集中在市區的狀況,大力向新區和衛星城疏散人口。由於城市的就業功能一直集中在中心區,人口疏散很難取得成效。規劃中指出,『十一五』期間,北京舊城內需要疏解的人口約為20萬,即平均每年疏解4萬人。但實際上,2008年,北京4個舊城區一共只疏散了2800戶,2009年纔2004戶。以每戶3口人計算,過去兩年從4個城區疏散的居民不足1.5萬人。相反,由於規劃是以改造與發展中心區為導向,大量房地產項目湧入舊城,使市中心區的建築密度越來越大,人口密度也越來越高,使北京城市危舊房改造帶來的人口疏解一定程度上被抵消。
作為一個資源稀缺型城市,北京目前的人口已經接近各種資源的承載極限。如果北京保持目前的人口平均增長率,到2020年,北京總人口將達到2100萬人以上。這顯然已經超出了北京人口控制在1800萬以內宜居的目標,如果不加以有效的控制和引導,北京將面臨巨大的人口壓力,嚴重影響未來北京的協調發展。
北京市社會科學院城市問題研究所副研究員葉立梅認為,我國目前正處於城市化加速發展階段,所以從根本上扭轉人口向北京等大城市流入的趨勢是不可能的,也是違背客觀規律的,因此通過提高人口承載力,緩解人口規模過大給城市各方面所造成的壓力,是當前北京應對人口規模壓力的基本思路。
另外,專家指出,用簡單的提高門檻來限制外來人口是比較難的,單純限制人口會引發許多批評和爭議,強化對外來人口的服務和管理水平顯得尤為重要。
當前,北京市面臨的能源、交通、就醫、就學、就業、居住、治安等突出問題,尤其是首都經濟社會的長遠發展,無不與人口規模、結構、分布及人口管理密切相關。因此,人口問題不僅關系首都城市功能定位的實現,它始終是首都現代化、城市化進程中不容回避的重大現實問題。
我們可以看到,『十二五』期間至2020年,影響人口流動遷移的客觀因素仍將存在。據估計,『十二五』期間,人口問題將比『十一五』時期更為凸顯,人口自身發展問題聚集疊加,並且與資源環境、社會發展相互交織,所以,『十二五』期間不僅是北京解決人口問題的重要機遇期,同時整個社會也將面臨著相當嚴峻的挑戰。