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天津北方網訊:在慶祝全國第20個土地日之際,『土地利用與轉變發展方式』高峰論壇在山西晉城舉行。北京大學土地研究中心主任、中國土地學會副理事長蔡運龍教授認為,破解土地需求衝突之道,就是將土地利用發展方式從外延式擴展轉變為內涵式集約。
蔡運龍表示,中國政府充分重視建立耕地保護的體制和機制,迄今的主要思路是實行耕地總量動態平衡政策,保住18億畝耕地『紅線』。但經濟高速發展地區往往缺乏後備耕地資源,不可能做到佔補相抵;若一定要實現佔補平衡,勢必影響城市化、工業化和經濟發展。有耕地後備資源的地區又往往生態脆弱,過多開墾土地會導致進一步的生態退化。若要保證城市化、工業化乃至改善生態環境的用地需求,『總量動態平衡』的政策就無異一紙空文。根本的解決辦法在哪兒呢?集約節約利用土地是解決土地資源供需衝突的有效途徑,只要將土地利用的發展方式從外延式擴展轉變為內涵式挖潛,使『吃飯』、『建設』、『生態』的用地需求都通過集約利用而不是粗放擴展來得到滿足,那麼『兩難』或『三難』就變成了『雙贏』或『三贏』。
集約利用的實質是提高土地的質量和生產力或產出率。集約節約利用就是投入更多的勞動和資本,以替代有限的土地資源。但集約節約到什麼程度?跟土地的質量有關系,質量越好的土地越可以集約利用;質量很差的土地也集約則得不償失。這裡面有一個規律,叫做土地受容力,與土地的質量密切相關,土地質量越好受容力越高,就越可以集約節約利用。因此,集約節約的程度取決於土地的質量。可見,無論是為了保證糧食安全和建設的用地需求,還是集約節約利用,都需要提高土地的質量。
蔡運龍指出,保障糧食安全的根本在於提高農業土地生產力,為此必須加強對農業的投入和補貼。近幾十年來,雖然耕地不斷減少,人口不斷增加,人均食物消費水平不斷提高,但我國糧食安全狀況非但沒有惡化反而有所改善,根本原因在於耕地生產力在不斷提高。預計未來單位面積土地生產力變化使糧食生產力總量增加的量,仍將顯著超出全國耕地面積變化使糧食生產力總量減少的量。
國家糧食安全和守住18億畝耕地紅線有聯系,但不是絕對的聯系。僅僅有數量,如果沒有質量也保證不了糧食安全。反過來看,如果質量和單位面積的生產力很高,不一定需要那麼多數量。這樣就能對工業化和城市化的用地需求以及生態建設的用地需求提供一些空間。所以,保證吃飯、建設、生態用地需求的根本途徑是依靠增加投入和科技進步不斷提高耕地生產力水平。而這僅僅依靠農民的一般性生產投入是遠遠不夠的,必須加強國家和社會對農業的直接投入,譬如對農業基礎設施建設和土地整治工程的投入,以及對農業科技發展的投入。還需要通過增加對農民的補貼,使農民能在通常土地利用中追加對土地養護和改良的投入。
蔡運龍認為,應以勞動和資本替代有限的土地資源,集約、節約利用建設用地。我國改革開放以來的經濟高增長是以犧牲資源和環境為代價的,至今仍未擺脫依賴大量物質消耗維持經濟增長的方式。例如,中國以佔世界水泥消耗的50%、鋼鐵的34%、煤炭的31%、氧化鋁的25%、電力的13%,實現的僅僅是世界GDP的4%。城市化和工業化則過多地佔用了土地資源。按統計數據,1996~2005年中國城鎮人口年均增長4.66%,此階段統計數據口徑調整造成的人口城鎮化水平高於真實的城市化水平[ ],就是說城鎮人口年均增長速度實際上還低於4.66%,而城市建成區面積年均增長5.43%,城市建設用地面積年均增長5.06%,均顯著超過城鎮人口增長速度,城鎮建設用地的擴張顯得很不合理。此外,1997~2007年,中國農村人口由84177萬人減少到72750萬人,減少1.1427億人,但農村居民點建設用地面積卻增長了128370公頃[ ]。全國的獨立工礦用地總量佔建設用地總面積的比例呈現單向上昇態勢,從1997年的9.59%上昇到2007年的12.21%,表明工業用地規模快速擴張。同時,建設用地閑置的問題和低效利用的問題十分突出。根據調查,到2004年底,全國城鎮規劃范圍內共閑置土地107.9萬畝,空閑土地84.2萬畝,批而未供土地203.4萬畝,三類土地總量為395.5萬畝。在已利用的建設用地中,土地的產出效率較低。例如,上海作為中國經濟發展水平和資源利用效率最高的城市,人口密度超過了東京和首爾,僅次於巴黎,但其土地的經濟產出率僅是東京的7%,首爾的27%,巴黎的24%。
建設用地為什麼如此粗放?因為得地容易,所以過多地佔用土地資源而較少地投入勞動和資本。必須扭轉這種建設用地發展的方式,以我國目前的條件和經濟形勢,應該是以勞動和資本替代有限的土地資源,也就是集約、節約利用建設用地,這裡的潛力是巨大的。為什麼得地容易?因為在中國征地容易,征地獲得的好處大於違規可能承擔的風險,以至於采取世界上最為嚴格耕地保護和土地管理政策的國家卻是世界上農地最容易被征用的國家。為什麼征地容易?因為土地產權不明晰,農民對土地的用途沒有發言權和決策權。這大概是目前耕地問題的根本癥結所在,導致一系列社會問題。
蔡運龍進一步指出,推動集約、節約利用的經濟機制在於重建土地價值。節約、集約利用土地應該成為土地利用中的一個基本理念,但要把理念變成行動,不能僅靠宣傳和政策,還必須建立經濟機制。推動集約、節約利用的經濟機制在於重建土地價值。土地的價值在於其功能或效用。土地具有經濟產出功能、生態服務功能、社會保障功能,甚至還有承載歷史文化的功能。要充分認識土地的多功能性,並實現其價值。長期以來,對土地價值的認識僅僅停留在單純的或狹義的經濟價值基礎上,忽視了土地所擁有的生態服務功能、社會保障功能、代際公平等這些外在於市場的生態價值和社會價值。所以,在土地分配與利用的實踐中,土地供給者和利用者在決策時基本上只重視經濟價值。但對社會來講,這意味著土地在用途改變過程中造成了大量的社會福利的損失。例如,耕地不僅是重要的生產要素,而且是人類生存的根基;耕地利用不僅有經濟效益,更有生態效益和社會效益。現在的市場機制只關注經濟效益,環境效益和社會效益對市場來說是所謂『外部性』效益,體現不到耕地利用者和保持者身上,所以耕地利用的比較效益低下;而且轉變為建設用地的代價很低。一味聽任這種市場機制起作用,比較經濟效益低下的農業土地就不可避免被不斷佔用。而耕地過多地轉為它用,損失的不僅是當代人的糧食安全,也損失了環境質量和後代的衣食來源,這些損失對現在的市場機制是『外部成本』,誰也不負責。
因此,要全面認識和實現土地資源的經濟、生態和社會價值,重新建立起土地資源價值評價的指標體系,使耕地利用者和保持者有利可圖;另一方面,把土地損失的外部成本『內化』,把佔用耕地造成的社會、生態、機會成本以及對後代的代價納入市場成本,重新建立土地估價體系,使佔用土地者付出足夠的代價,以支付對土地生態服務、社會保障,歷史文化承載等功能的補償。
耕地資源的價值重建可成為加強農業補貼的一大理由,也是計算補貼量的一種依據,更可作為提高征地補償標准的依據。如能實現耕地的全部價值,既能為加強農業投入和提高耕地生產力提供重要基礎,又能驅使建設用地集約利用,也使生態建設有利可圖。這就使『吃飯』、『建設』、『生態』的用地需求都能通過集約利用而不是粗放擴展來得到滿足,『兩難』或『三難』就變成了『雙贏』或『三贏』。