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易世其一直在等待判決的結果,雖然此前他已經有了市政府的『橕腰』,但法院的最終判決仍讓他充滿期待。
易世其今年3月卷入『釣魚執法』糾紛。2010年3月11日上午,易世其駕車在經過湘潭市建設北路原消防支隊門口時,被一男一女以搭『便車』為由攔下。開到湘潭市芙蓉中路市人事局門口時,坐在前排副駕駛座的男子遞上『油錢』,然後一把強行扯掉易世其的車鑰匙。幾乎同時,一輛沒有任何標志的面包車開來,車上下來幾名未著制服的城管人員,以『非法營運』為由,將易世其的車強行扣留。
事後易世其得知,扣他車的是湘潭市城市管理行政執法局直屬分局的工作人員。7天之前,另一位車主周宇也遭遇相同的扣車事件,他們均被指『非法營運』,並被罰款5000元。
心中不服的易世其向湘潭市政府申請行政復議,對城管局執法的動機和行為提出質疑。
湖南律師羅秋林指出,《湖南省行政程序規定》中明確規定,行政部門不得采取利用、欺詐等手段搜集證據。幾個月後,湘潭市政府果然認定,在易世其遭遇的『釣魚執法』案中城管部門『程序違法』。易世其隨後將湘潭市城市管理行政執法局告上法庭,索賠14154.5元。2010年9月16日上午,此案在湘潭市雨湖區法院開庭審理,成為當地首例因『釣魚執法』而引發的車主狀告城管案。
兩年前,《湖南省行政程序規定》正式實施,此後,很多市民和易世其一樣,在這看似枯燥的法條中找到了維護自己權益的依據。
從《湖南省行政程序規定》開始,湖南開啟了中國行政程序立法的破冰之旅。此後相繼出臺的《湖南省規范性文件管理辦法》、《湖南省規范行政裁量權辦法》,以及已經形成草案的《湖南省政府服務規定》,構成了一個法治政府的制度體系。
監督政府的『武器』2008年4月17日,湖南省政府出臺了我國第一部系統規范行政程序的地方政府規章——《湖南省行政程序規定》。
這部由國家行政學院法學部主任、全國著名行政法學家應松年教授等牽頭起草的《湖南省行政程序規定》,對行政主體、決策程序、執法程序、特別行為程序等作出了具體規定。用湖南省委書記周強今年8月17日在省委工作會議上的說法,加強行政程序建設,即政府要按程序辦事,『正確地做事』。
對於專家不吝溢美之詞的《湖南省行政程序規定》,當地民眾給予了極大的關注。
新邵縣潭溪鎮岩5村2組村民黃載頂,在看到2008年2月18日《湖南日報》刊登的《規定》(草案)後,在10天內寫了13條建議寄給了湖南省政府法制辦。在這位農民的建議裡,援引的理論依據包括《最高人民法院關於民事訴訟證據的若乾規定》。在立法小組工作人員的記憶裡,普通民眾通過網絡、郵寄傳來的帖子、信件,不計其數。
2008年10月1日起,《湖南省行政程序規定》正式實施。當時即有媒體稱,『湖南開啟了一場行政機構作繭自縛式的革命。如果地方政府嚴格遵守這一規定,湖南或許會成為中國最「太平」的地方——今後湖南境內的拆遷征地、重大項目建設、城管執法、行政收費等全國普遍存在的矛盾衝突,將大大減少。』
事實上,這一規章更為顯見的效果是直接讓百姓找到了監督政府的『武器』。
武岡市的達麗娟就體驗了這把『武器』的威力。
2009年7月18日,武岡市面向社會招考中小學教師,已經代課4年的達麗娟意識到改變命運的機會來了。她與抱同樣想法的男青年毛衛華、彭娟輝和喻平旺報名參加了這次考試。在7月的最後一天,好消息傳來,4人均以優異成績進入面試。
但在隨後公布的錄用名單中,達麗娟沒看到自己的名字。其他3人也落榜了。武岡市教育局相關人員告知,原因在於他們體檢沒過:依據2009年湖南省教育廳發布的《湖南省農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃招聘辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)中規定,『男性要求身高160厘米以上,女性150厘米以上』。
4人中,達麗娟身高149厘米,毛衛華159厘米(其他兩位男青年身高在159厘米以下)。一厘米之差,讓他們無法圓成為正式教師的夢。
達麗娟的律師、湘潭大學法學教授歐愛民發現,教育廳的文件違反了《湖南省行政程序規定》中的要求:規范性文件不得作出限制或者剝奪公民、法人或者其他組織合法權利或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。在歐教授的鼓勵下,達麗娟等4人向法院提起訴訟,要求教育局按照法律程序錄取他們。2009年12月,湖南省教育廳刪去了《辦法》中有關身高的限制。
給紅頭文件挑刺兒2008年10月9日,針對養老保險問題,湖南萬和聯合律師事務所的年輕律師李志員向省政府法制辦提起了對湖南省勞動和社會保障廳《關於機關事業單位編制外聘用人員和民辦非企業單位工作人員參加城鎮企業職工基本養老保險有關事項的通告》的合法性審查。
一個月後,湖南省政府法制辦經過審查,對李志員作出書面回復,稱已建議立即停止執行該《通告》。此後,李志員在辦案過程中不斷遇到違法或者失效的紅頭文件,先後5次提起合法性審查請求,成為當時媒體高度關注的人物。
《湖南省行政程序規定》雖然贏得了一些政府領導和法學界人士的高度贊許,但仍不足以立竿見影地遏制『亂審批、亂罰款、亂檢查、亂收費』現象。
湖南優化經濟發展環境法律援助中心主任翟玉華稱:『個體戶的也好,私營老板的也好,有時候這些投訴3天就能堆滿辦公桌。』投訴針對的多為名目繁多的紅頭文件管理和行政執法的自由裁量。
2008年7月2日,湖南省政府辦公廳下發了《關於切實做好規范性文件清理和管理工作的通知》,要求清理2008年9月30日前制定的規范性文件,對未列入繼續有效、重新公布目錄的規范性文件,自當年10月1日起一律不得繼續執行。所有重新公布的規范性文件都要在政府的門戶網站上公示,任何公民都可以查詢,若發現一些不合法不合規的問題,可以提出審查申請。
2009年7月9日實施的《湖南省規范性文件管理辦法》則另闢蹊徑,采用對文件實行統一登記、統一編號、統一公布的『三統一』制度。其中統一編號相當於文件的『准生證』,所有部門發出的規范性文件都要經過省政府法制辦的合法性審查,通過之後纔能公布生效。而且,公民、法人或者其他組織可以申請審查規范性文件,政府法制部門或者部門法制機構則要及時依法審查,並在法定期限內告知或者報告審查結果。
數據顯示,這樣一個程序的設置,使得湖南省2009年全年有182件違法文件得到糾正。
2008年12月28日,湘潭大學法學院教授歐愛民針對《湖南省機動車駕駛人培訓考試管理暫行規定》已經失效的情況,依據《湖南省行政程序規定》第五十三條的規定,帶領14名研究生向省法制辦提出規范性文件的合法性審查。3個月後,省法制辦在請示國務院法制辦後向歐愛民正式復函,認定『駕考合一』制度不合法,廢除了在湖南省實行多年的『駕考合一』制度,公民可以通過直考的方式參加駕考。
在此期間,湖南省政府也加快了『紅頭文件』的清理。來自湖南省政府的一份材料顯示,全省共清理規范性文件76609件,廢止10698件,宣布失效24932件,廢止和宣布失效的佔總數的46.5%。清理力度之大,廢止、宣布失效的文件數量和比例之大,為全省歷次清理之最。
政府再開不出天價罰款單湖南的行政立法試圖借助專家和民眾的力量,為政府權力套上『籠頭』。有著法學教育背景的周強到湖南任職後不久即開出一張『權力清單』,把省內55個行政執法部門的權力界限公布於眾。
這其中,最為坊間贊賞的是2010年4月17日出臺的《湖南省規范行政裁量權辦法》,給過去『自由』的行政執法裁量處處設置『障礙』。
周華(化名)是湖南一家連鎖超市的職員,其公司旗下的一家超市,最近遭遇了一個『跳水式』的罰款。一家執法部門先是罰款60萬元,後來在超市的協調下,執法單位換了個理由,只罰款2萬元。類似防不勝防的濫用裁量權,很多經營者都能遇到。湖南某市轟動一時的水果店被要求繳納上千萬元稅款事件,正是自由裁量權隨意性的體現。
現行《行政處罰法》規定:『當事人逾期不履行行政處罰決定的,每日按罰款數額的百分之三加處罰款』,直接導致了『合法不合理』的『天價滯納金』爭議。湖南省政府法制辦副主任唐世月認為,不合理的甚至天價『加處罰款或滯納金』是不必要的,對當事人造成的損害與所保護的法定利益顯失均衡。《湖南省規范行政裁量權辦法》第三十八條因此特意規定:『加處罰款或者加收滯納金的數額,不得超出當事人金錢給付義務的數額』,也就是說不得超過罰款本金。這一規定,給可能肆意開出的天價罰款,帶上了永久的枷鎖。
《湖南省規范行政裁量權辦法》中設定的『行政裁量權基准制度』尤為引人矚目,被稱為給行政裁量打造了精細的『尺子』。
如納稅申報逾期,《稅收征收管理法》規定,可處2000元以下罰款;情節嚴重的,罰款2000元以上10000元以下。而《湖南省規范行政裁量權辦法》給出了『尺子』——要求制定行政裁量權基准的裁量階次一般不得少於3個。因此,湖南省地稅局制訂的《規范稅務行政自由裁量權實施辦法》對納稅申報逾期的處罰規定了3個基准:超過期限不到15天且改正的免罰;超過期限15天的,對個人罰100~1000元,對法人罰500~2000元;只有屢次違法且未改正的,纔給予最低5000元、最高1萬元的罰款。
民間對湖南行政部門如此細致地限權好評如潮。有網友在湖南紅網上評論說:『湖南開全國先河,用制度規范行政裁量權,確保行政處罰幅度自由空間有把尺子量著。』
公安交警執法是當前社會生活中數量最多、涉及面最廣、影響最大的一項執法,社會上對一些『同案不同罰』、『同事不同辦』、『合法不合理』問題反映強烈。為此,湖南省公安廳交警總隊起草了《公安交警部門行政執法裁量權基准》,對法律法規尚未明確的16大類、171種交通違法行為處罰的裁量權基准,進行全面細化和界定,嚴格禁止『頂格罰款』、『放水養魚』等行為。
行政風氣悄然改變立法限權的湖南模式不僅為國家行政程序立法起到探路先鋒的作用,且上行下效,當地行政風氣悄然改變。
2010年8月20日下午,湖南省耒陽市召開第29次政府常務會議,研究法制建設、消防、為民實事、建築節能等工作。與以往不同的是,這次政府會議除了政府官員參加外,還有10名普通市民代表參會。
而在此前,長沙市政府、長沙縣政府早已開通此通道。今年5月18日,長沙市政府就《長沙市城市管理條例(草案)》舉行立法聽證會,邀請市民、專家學者和律師等代表共計18人參加,聽取社會各界意見。這次立法聽證會是長沙市有立法權以來,首次以市政府為主體的立法聽證會。
這些都是《湖南省行政程序規定》中規定的行政的必經之路:『重大行政決策的作出必須保障群眾充分參與決策過程,要公布重大行政決策方案草案,采取座談會、協商會、開放式聽取意見等手段和方式征求公眾意見』。
自確立重大行政決策聽證制度以來,湖南省各級各部門舉辦重大決策聽證會280餘次,涉及物價、交通安全、城市管理、規劃、拆遷等事項。
湖南省食品藥品監督管理局此前舉行了『零售藥店審批距離是否設限』聽證會。在這場聽證會上,21名聽證代表中17名代表都明確表示反對藥店審批距離設限。該局尊重多數聽證代表的意見,決定不將距離限制作為零售藥店開辦的前置條件。
2009年4月16日,長沙市物價局宣布橘子洲公園門票價格定為100元/人次。此舉未經聽證,因而引發公眾廣泛質疑。民意引起長沙市政府的重視,在門票定價初步方案公布5天後,長沙市長張劍飛站在橘子洲的草坪上宣布:橘子洲景區取消門票。
來自湖南省高院的資料顯示,《湖南省行政程序規定》實施當年(2008年),整個湖南省行政機關敗訴的行政案件417件,公民就行政機關違反法定程序提起行政訴訟並勝訴的案件達134件,佔行政機關全部敗訴案件的32.1%。湖南省法制辦主任許顯輝認為,這表明公眾程序意識的增強。