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近日,肇始於2006年的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作,因實踐中出現了諸多問題,不得不由國務院常務會議專門研究部署,旋即一些地方政府違背農民意願強拆強建成為眾矢之的,甚至被貼上『新圈地運動』的標簽。然而,追本溯源,城鄉建設用地增減掛鉤試點工作,事實上恰恰是作為一項土地整理、利用和管理的創新模式被提出的,其宗旨就在於保護耕地、保障農民土地權益、改善農村生產生活條件。此次,國務院的決定僅明令叫停相關違法做法,清楚表明這一制度具有潛在的積極意義。不過,這正是值得我們深刻反思之處:一項創新性的制度安排,何以在實踐中落入背離初衷,甚至走向反面的窘境,如何纔能避免『真經』被『念歪』。
近年來,某些部門和地方政府在『管理為誰』這一大是大非問題上言行不一,究其原因是部門、地方利益在作怪。因此,在面對土地資源不斷昇值及其產生的巨大利益誘惑時,一些部門、地方政府利用用地增減掛鉤工作與民爭利,就不足為奇了。要真正切斷部門、地方政府與事件的利益關聯,不僅要制止和打擊個別官員在其中的腐敗行為,更重要的是抑制部門、地方政府『斂財』、『撈政績』等集體牟利衝動,建立合理、公平的公共財政體制,推行以惠民的服務性指標為主考核地方政府的做法。
用地增減掛鉤實踐,暴露出的另一重大問題是地方發展中行政意志與農民意願的衝突與矛盾。一些地方政府打著讓農民過『好生活』、過『城市生活』的旗號,強迫強制農民『上樓』。『上樓』能真正過上好生活也就罷了,有些地方卻出現了農民生活倒退的跡象。不可否認,推動經濟和社會發展,讓當地農民、市民過上好生活,是當下政府的一項重要職能職責,是件好事;農村社區化、農民城市化,也可能是解決目前農村農民問題的一個好辦法。正緣於此,與某些地方政府與民爭利的惡習相比,用行政意志和家長主義做派『送好處』的行動或說法更容易贏得同情和諒解。
然而,用地增減掛鉤實踐清楚地告訴我們,這一似是而非的觀念的危害性絕不亞於地方政府與民爭利的惡習,甚至可能是助長與民爭利的強心劑。因此,對地方政府而言,關鍵和要害問題,不是只盯著某一好的結果和目標,更要放眼於實現這一結果和目標的方式和途徑。必須認識到,尊重公民的權益,尊重農民的意願,尊重個體的選擇和生活偏好,同樣是政府和官員為民提供福祉的真正體現。地方政府不僅要慎用發展權,更要注重使用真正契合農民意願的發展方式。
同時,從操作層面分析,用地增減掛鉤實踐引發的問題源於兩類違法違規的交匯昇級,一方面是獲得試點權的地方沒有嚴格執行城鄉建設用地增減掛鉤試點規定和要求,另一方面是根本沒有試點權的地方擅自開展試點。試點工作中的問題累積和爆發,的確說明出這一制度當初安排存在某些粗疏之處,指向了老生常談的制度質量及執行力問題。假若這一制度安排確立之初,主要不是作為行政系統內的事務安排,而是作為一項重要公共事務的調整,廣泛征求社會意見;假若增減掛鉤制度設計中,不僅有『尊重群眾意願,維護集體和農戶土地合法權益』原則要求,而且有切實可操作的規定作支橕,如村莊撤並的論證和聽證、賦予農民必要的否決權等;假若原初就設置了針對違法違規的監督和追究措施,以及出現問題的糾偏機制……那麼,今天這一制度給我們的或許就是信心和力量,而我們給這一制度的就是響亮的掌聲!
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