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在縣一級,目前仍然習見的現象是以黨代政,縣委往往侵奪縣政府的權力而得不到糾正。縣委若是過度介入經濟事務,有權決定一塊土地的審批、一項資金的發放,那麼縣委書記在其間行使權力就不僅可能,而且應當。有的縣委書記對一個工程的關心,細致到每一個環節、細節,甚至從中尋租,也就不足為怪了。
中紀委、中組部日前印發了《關於開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》,對開展縣委權力公開透明運行試點工作提出了明確要求,並特別強調要加強對縣委書記職權的規范。透過這一消息,人們不難觀察到中央加強基層政權建設、推進基層民主政治建設的動向;而對縣委權力公開透明運行試點工作稍有了解的人,更不難從中受到鼓舞和激勵。
一般認為,從行政權力公開透明運行到黨委權力公開透明運行,是一個巨大的進步;而黨委權力公開透明運行從縣一級開展試點,自然由多種因素促成。『郡縣治,天下安』的古老歷史經驗,至今仍有重要的現實意義。縣一級的政治生態如何,關乎一方的治亂興衰,而縣委權力運行狀態在其間又處於樞紐地位。此外,近些年,一些縣委主要領導銳意改革,以『自我限權』為標志,力推權力公開透明和規范運行,取得明顯成效,也為縣委權力公開透明運行開展試點工作積累了一定經驗。而一些地方縣委書記因濫用權力紛紛落馬,或者也是推動試點工作的一個原因。
把縣委權力公開透明運行化約為縣委書記權力公開透明運行,其實是很不嚴謹的。因為這既把一級黨委的權力等同於書記的個人權力,也容易對改革形成簡單片面化理解。事實上,黨委權力集中為書記權力已是權力的一種異化,而黨委、人大、行政與司法之權力的邊界厘清與規范運行,又不僅是制約監督了縣委書記的權力運行就可宣布大功告成。在此基礎上,纔可以充分理解縣委權力公開透明運行試點工作之艱巨性和復雜性。不過,於縣一級權力架構而言,縣委書記是『綱』,權力公開透明運行只有從縣委書記開始,纔有可能做到綱舉目張。因此,縣委書記可以也應當成為縣委權力公開透明運行的起點。
一個縣委書記的權力有多大?有的縣已經出臺了縣委書記權力清單。這樣的權力清單是不是完全恰當,當然還有待於探索。但縣委書記的權力,只有在明確縣委權力的基礎上纔能得到規范,而黨委系統的職權只有和其他系統的職權加以綜合研究規范,纔能找到各自正當的邊界。在縣一級,目前仍然習見的現象是以黨代政,縣委往往侵奪縣政府的權力而得不到糾正。縣委若是過度介入經濟事務,有權決定一塊土地的審批、一項資金的發放,那麼縣委書記在其間行使權力就不僅可能,而且應當。有的縣委書記對一個工程的關心,細致到每一個環節、細節,甚至從中尋租,也就不足為怪了。而某些黨委、政府對司法工作的頻頻乾預,同樣有著類似的土壤。只有縣委、縣政府、縣司法機關的權力邊界明晰,其負責人的權力邊界纔有明晰的前提,纔能獲得不因領導人改變而繼續保持明晰的較可靠保障。
縣委權力邊界明晰了,建構這一系統自身的權力配置和運行規則就會變得相對容易,事實上,此方面的制度建設已有不少,可惜落實得不好。比如,縣委一項重要權力是用人權,但現在很多地方演化為縣委書記的用人權。有的縣委書記創設了一個『書記碰頭會』來醞釀人選,『統一意見』後再提交常委會,常委會又是『舉手表決』,看上去程序一個也不少,但結果還不是書記想用誰便是誰?中央對票決制已有明確要求,又執行得如何呢?有的縣委已取消『書記碰頭會』,有的則還在搞『書記碰頭會』;有的縣委已取消『舉手表決』,有的則還在搞『舉手表決』。類似『兩可』的空間不加以壓縮,縣委權力公開透明運行的效果就可能打折扣。
縣委權力公開透明運行試點工作,不是也不應是一項孤立的改革。在試點初期,各地自不妨根據實情積極探索,而不宜求全責備,但上級黨委對試點工作加以指導並及時總結經驗同樣重要。是不是懷著與試點單位同樣的熱情,能不能克服與試點單位面臨的相似不適應性,在一定程度上決定這一重要工作的績效。
滕朝陽
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