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北京市正探索一種新的住房建設模式,以保障流動人口的住房需求。這個做法的核心,是在集體建設用地上建設租賃房,收益歸集體所有,農民以一定方式參與分配。這個做法若能進行下去,那的確是統一城鄉建設用地市場改革的破冰之舉。
我國建設用地市場呈現一種比較復雜的狀況,而最大的弊端是城鄉建設用地市場不統一。有關法規規定,農村集體建設用地只能集體自己使用,特別不能建設住宅在市場上公開出售;被出售的這類房屋,叫做小產權房,被認定不合法。法律還規定,城市的土地歸國家所有。按一般邏輯,一個村集體的所在地被劃入城市的范圍,該地塊就屬國家所有了。
但是,法規是一回事,實踐是另一回事。實際上,我國大部分地方的縣以下農村集體建設用地的使用未受到有效控制,農民或集體建造的房屋可自由出售給集體以外的公民。還有的地方可把農村集體建設用地轉讓給外面的居民,用來自由建造房屋。在一些縣以上的城市,『小產權房』不允許買賣,但卻有了一些變相的買賣。租賃100年,一次性付清租金,算不算買賣?
還有,我國目前城市擴張的速度非常快,大量鄉鎮被規劃到了城市范圍,可是,就憑一紙政府文件,把一片鄉村地區改了行政隸屬,或改了名稱,農村集體土地就成了國家的土地?實踐中,這項法規也難落實。很多情況下,劃歸城市的農村集體建設用地並沒有被征收為國家的土地,政府沒有征地的財力。有的土地被低價征收,還要給村集體10%左右的『留用地』,產生很多弊端。
法規難落實的主要原因是法規本身存在問題。土地資源作為經濟要素,其流轉要有利於市場發揮基礎性作用;同時,土地權屬變更涉及重大利益關系的調整,不能搞『大吃小、強吃弱』。簡單說,土地立法,一要尊重市場規律,二要保持社會公正。中共十七屆三中全會通過的改革意見,決心要修改法規,例如,意見提出要統一城鄉集體建設用地。但遺憾的是,具體怎麼統一,至今沒有見諸法規的修訂。
法規修訂之前,先允許地方搞『試點』,這是中國漸進改革的特色。北京郊區的大量土地其實從行政關系看屬於城市的范圍,但北京沒有也不可能把這些土地真正收歸國有。很多農村集體建設用地事實上還歸農村集體。如果這些土地不能按照統一規劃搞建設,僅僅限於集體使用,無疑不利於北京的建設。現在,北京已經啟動的改革試點有利於打破這個僵局。政府出規劃,讓農村集體建設用地用於搞流動人口租賃房建設,產生的收入主要歸集體,土地的權屬沒有變化,事情也辦了,好處顯而易見。
之所以這是個『破冰之舉』,是因為這個『小口子』有可能變成『大豁口』。例如,我們問:按這個辦法建的房屋是不是『小產權房』?若租賃幾十年,一次付清租金,和買賣有什麼區別?給流動人口租賃,能不能也給市民租賃?不難想象,這個做法距離更大的變更僅僅一步之遙。
北京的改革不妨膽子更大一點。政府應擯棄『經營土地』的舊思路,專注於為公共利益管理土地,把主要功夫花在規劃工作上。在集體土地建設上,政府不應以城市化之名,通過低買高賣剝奪本屬於農民的土地增值收益,而只需要管好規劃,給予農民更靈活的政策,保障農民享有充分的自主權,讓農民享受到城市化帶來的好處,如此,推動城鄉統籌發展,均衡發展。
此項改革的成敗在於規劃。規劃要法制化,而法制化的基礎是民主化。北京各級人民代表大會要介入規劃,把規劃作為地方法規來對待。人大也可以放權給行政部門,但放權的尺度也要用法律來規范。規劃一旦確定,職能部門不能因為『特殊情況』而隨意更改或刪除。對違反規劃的建設,要嚴格依法懲處。規劃出了問題,此項改革的前景就讓人不能放心。(社論)
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