政府績效管理和評估一直受到中央高層領導的高度重視。在2005年的國務院政府報告中,首次提出『建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系』;在2008年黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》中,又提出了『推行政府績效管理和行政問責制度』;『十二五』規劃的《建議》中再次提出,『完善政府績效評估制度』。但由於對這一管理工具在中國的總體應用效果難以把握,中央目前仍沒有出臺相關的具體辦法,而是給地方政府一定的探索空間。截至2007年5月,中國已有三分之一的省(區、市)不同程度地探索開展了政府績效評估工作,初步形成了與目標責任制相結合、與經濟社會發展指標相結合、以督查驗收重點工作為主、以加強機關效能建設為目標、以公眾評議為主要方式的績效評估模式。 一、中國政府績效管理的發展與現狀 (一)實踐探索的簡要歷程 中國政府績效管理的實踐探索可以分為三個階段: 一是20世紀80年代初到90年代初的實踐起步階段。其特點是粗放型的部門考評。當時,組織績效還沒有成為政府部門的行政理念,對部門進行考評的目的往往與完成某項重要任務掛鉤,沒有固定的評估模式與評估指標,評估實踐具有很大的隨意性,往往與乾部考評混合在一起。上世紀80年代的大檢查、大評比、專項調查等就是這一階段的主要形式。 二是20世紀90年代初到90年代中後期的實踐探索階段。這時開始出現了普適性的政府績效評估模式,其特征是績效評估作為特定管理機制的一個環節,在很多政府機關、事業單位甚至企業開始普遍應用。具體包括目標考核責任制、社會服務承諾制、效能監察、行風評議等。 三是20世紀90年代末至今的實踐完善階段。這一階段,績效評估作為一種有效的管理工具已經為大多數政府部門所接受。理論界開始大量介紹西方國家政府績效管理的經驗和做法,國內一些地方政府和部門開始借鑒西方國家的經驗,並結合自身地區和部門的特點,探索績效評估體系的構建,其特征是采用系統的績效評估指標體系對特定的評估對象進行定期評估。 (二)實踐探索的主要類型 由於中國政府績效管理實踐主要來自於自身的實踐探索,因此在理論淵源、具體做法等方面都有著自己鮮明的特色。概括起來,中國政府績效管理實踐有以下幾種模式: 1.目標考核責任制模式。自上世紀90年代以來,中國很多地方政府、公共部門和企事業單位逐步引入目標考核責任制,目標考核責任制是一種典型的『任務導向』的政府績效評估模式,它將目標管理(MBO)與評估工具結合起來,也是西方國家早期績效評估的一種主要形式。 2.社會評議模式。早期是行風評議,就是對某些敏感和重點領域的政府部門及其工作人員進行評價。上世紀90年代末以來,沈陽、南京、杭州、武漢等地陸續開展大規模的『萬人評政府』活動,其他地方政府和部門開始紛紛效仿,從而將外部評議主體正式引入到政府績效評估領域。社會評議模式是一種典型的『公民參與導向』的政府績效評估模式,它與90年代中國一些地方政府開展的社會服務承諾制、政務公開等措施可以說是一脈相承的,對於促進公民監督政府、公民參與等發揮了積極作用。 3.效能建設模式。效能建設,始於上個世紀80年代末中國監察部門提出的『效能監察』,本意是指對各級政府和部門及其工作人員的履行職責、辦事效率、工作作風等勤政情況進行行政監察。後來,我國福建、浙江等地方政府在此基礎上提出了『效能建設』,其實質是通過系統引入各種現代管理理念和做法,不斷提高政府的辦事效率和服務質量,提高政府能力和公務員的素質能力。一些地方政府為此引入了評估工具,進一步推動了效能建設的開展。效能建設模式是一種典型的『能力建設導向』的政府績效評估模式。 4.黨政領導乾部考核和公務員考核模式。自上個世紀80年代以來,中央根據改革開放的新形勢,不斷完善領導乾部和公務員考核制度,明確了『德、能、勤、績、廉』考核內容,並且將考核結果作為乾部選拔任用、交流輪崗、獎懲、培訓等方面的重要依據。這種模式是典型的『人力資源管理導向』的績效評估模式,主要目的是為正確地選人和用人。 除上述幾種模式外,一些地方政府和部門為督促、檢查和落實政府的某些專項工作和重點工作,引入了評估工具。這種模式是一種典型的『項目導向』的政府績效評估,並不針對政府全面的工作,而是某些重點工作,因此運用起來較為靈活。 二、中國政府績效管理主要經驗 由於中國的政治體制和政府運行環境與西方國家有很大的不同,所以早期中國政府績效管理的發展具有非常強的中國本土色彩。此外,中國政府績效管理實踐很多是由地方政府和基層部門自主發展起來的,因為地方政府和基層部門,既是上級政府的執行者,同時又是基層群眾的公共服務直接提供者,客觀上受到『上壓下擠』的工作壓力,因此,中國政府績效管理實踐探索對地方政府和基層部門有效履行職責、提高政府效能、改進服務質量等方面確實發揮了積極的作用。 一是幫助各級政府有效實施戰略管理。簡單講,戰略管理包括戰略制定、戰略執行和戰略改進三大環節。在戰略制定方面,中國各級政府和部門都有自己的五年戰略規劃,在國家層面甚至還有更長期的規劃。但戰略制定了以後,戰略任務的有效執行和落實是一項更艱巨的任務。為解決戰略執行難的問題,一些地方政府和部門從企業管理中引入了目標考核責任制,將政府重點工作按照目標管理的思路進行層層的目標分解,年底按照目標的完成程度進行考核,並將考核結果作為領導乾部選拔任用、獎懲等方面的重要依據。可以說,這是一種典型的自上而下的『壓力型』的管理工具,對督促下級政府和部門有效履行職責和完成上級交辦的任務起到重要的推動作用。 二是通過績效管理為各級領導提供了有效的『推手』。近年來強調依法行政,政府的法治意識得到很大的提昇,但政府自身的管理水平仍比較落後。由於各級政府和部門在實際工作中面臨的任務越來越繁雜,迫切需要有效的辦法和工具。因此,地方政府的管理創新意識非常強,各級政府領導都希望能找到有效的管理工具,成為推動各項工作的『推手』。其中,西方國家較為流行的績效管理工具開始逐步得到理論界和實踐界的關注。盡管在中國的實踐中,績效管理以不同的名詞和形式表現出來,但總體上仍屬於廣義上的績效管理范疇。 三是為公務員努力工作帶來了壓力和激勵。在傳統的政府和公共部門內部,公務員的選拔任用、薪酬等方面缺乏有效的競爭機制,因此,公務員的激勵問題是普遍性的世界難題。在近年來中國的乾部人事制度改革和完善公務員制度的過程中,在乾部選拔任用方面加大了競爭力度,一些地方加大績效薪酬的比例。而這些措施的推進,離不開績效評估這一基礎性的工具。事實上,這些年中國的績效管理實踐給地方政府和部門的公務員,尤其是領導乾部帶來了很大的工作壓力,這些壓力在某種程度上形成公務員努力工作的激勵機制。 四是引導公民參與對政府工作的評價。在傳統的政治體制架構下,公民參與主要是通過政治選舉和議會代表來『間接』實現的,公民一般很難對行政機關的績效好壞和服務質量做出直接的評價。自上世紀90年代以來,中國一些地方政府在加強自我監督的基礎上,引入了公民對政府部門的評價,一些大城市甚至發起了『萬人評議政府』的活動。這種社會評議活動區別於傳統的政治選舉主要針對政府領導人的做法,評議對象主要是政府的工作部門,評議內容主要是部門的機關工作作風、服務質量、辦事效率等,評估結果在當地主要媒體進行公布。社會評議不僅對政府績效改進形成強大的壓力,同時也拓寬公民參與的渠道。 五是通過績效管理的倒逼機制,促進行政管理體制改革的不斷深化。在中國,行政管理體制改革由於牽扯到很多復雜因素,如政治體制、政府內部的利益格局、乾部人事和公務員制度等,因此,系統的行政管理體制改革往往是『自上而下』由中央到地方逐級推進的。地方政府在行政管理體制改革的權力資源有限,因此很多改革措施更多局限於技術工具層面。政府績效管理之所以受到地方政府的推崇,很大程度上就在於它的技術性特征,這也是地方政府的無奈之舉。但同時,地方政府在技術工具層面上的活躍,必然會對體制層面形成衝擊,對行政管理體制改革形成一種倒逼機制。 三、中國政府績效管理主要問題 盡管中國地方政府績效管理的實踐發揮了一定的積極作用,由於缺乏系統的理論指導和規范性的總結,因此,在實際應用中也存在很多問題。 1.對政府績效管理的價值導向存在誤區。在實踐中,一些地方政府和部門更多地將績效管理理解為一種『打分排名』、『評比評優』的考核工具,而對績效管理在發現問題和改進問題的功效上認識不足。事實上,側重打分排名的考核導向是早期績效評估中較為強調的結果運用之一。但經過多年實踐,這種導向對人心理的負面影響較大,容易導致考核對象動機和行為的扭曲。比如,在評估過程中出現弄虛作假現象。因此,從結果運用的效果看,世界各國目前普遍側重於績效管理的改進功能,更多地將績效管理作為提高戰略執行力、促進內部管理水平提高、改進服務質量以及引導公民參與的有效工具。 2.評估內容過分關注結果而忽略過程。由於中國的績效管理最早是從目標考核責任制開始的,因此在評估內容上過於注重結果,而忽略了過程,從而產生很多問題。一是許多政府工作實際上很難完全用量化的結果指標反映出來;二是結果本身受環境影響比較大,因此完全依據結果進行評估對評估對象來講也是不公平的;三是由於中國本身就缺乏規范化管理的傳統,因此在缺少過程控制的情況下,結果的真實性往往會受到更多質疑。 3.評估過程較為隨意,缺乏法定程序的約束。目前很多地方政府的績效管理隨意性較大,往往取決於主要領導人的個人意志,在實際操作中有時受到人為操控,使評估結果符合領導人的個人偏好,甚至出現過分追求發展速度而忽視發展質量、搞短期化的形象工程,甚至『報喜不報懮』等政績工程,而忽略本地區、本部門的長遠績效和潛在的績效。此外,由於缺乏法定程序的約束,績效管理本身也受制於領導人換屆的影響,沒有持續進行改進,存在著『想搞就拿過來用一用,不想搞就暫時放在一邊』的現象。 4.組織內缺乏良好的績效文化,沒有在全體成員之間達成有效的共識。由於在實踐中,績效管理更多地強調考核導向,實際上造成績效管理成為一種自上而下的、單一的施壓工具。一般情況下,主要領導人比較喜歡和重視這種工具,而中層和基層往往認為這是上級對下級進行控制的工具,存在著『畏難情緒』,甚至是『抵觸情緒』。從績效管理的整個過程看,績效溝通是一個重要環節。沒有溝通,就無法發揮績效管理發現問題和改進的功效;沒有溝通,績效管理也很難在組織內達成全員的共識。 5.績效評估技術較為粗放,缺乏精細化工具。績效評估技術是決定績效評估效果好壞的重要因素,也是績效評估中的難點問題。由於早期的評估活動,主觀定性的因素較多,因此近年來很多地方政府和部門較為強調定量方法。但這又導致評估活動走向另一個極端,即過分強調定量而陷入到『數字化陷阱』之中。但實際上從技術的角度講,績效評估很難做到完全量化。在實際使用中應該做到『定量方法』與『定性方法』的有效結合,而不是兩者之間的彼此割裂。此外,績效信息系統是績效評估技術方面的一個重要環節。如果績效信息系統能夠提供充分和有效的事實證據,即便是軟性指標,即便是一種定性判斷,其評估結果也是相對比較准確的。 四、中國政府績效管理系統的改進和優化 雖然中國在運用政府績效管理工具方面進行了很多有益的探索,取得了一些成效,但同時也出現了一些新的問題。因此,根據中國的實際情況,並在借鑒世界各國經驗的基礎上,急需對中國現有的政府績效管理進行持續的改進和優 化。 (一)政府績效管理的環境優化 首先,要解決政府績效管理的體制問題,使政府績效管理更加制度化和規范化。政府績效管理是一項系統性非常強的管理工具,而政府績效本身比較復雜,涉及到政府方方面面的工作。為保證政府績效管理作用的有效發揮,需要中央政府的高層領導高度重視,組建高層次、綜合性、協調性的機構主抓政府績效管理,整合和協調相關的政府管理機構,並在試點的基礎上逐步法治化和規范化,防止因主要領導人的調整而出現政府績效管理隨意化的現象。 其次,將績效評估工具與政府組織內部的其他管理制度有效整合,使績效標准更加科學和規范。一個組織的規范化管理實際上為績效評估提供有效的標准和依據,也是有效開展績效管理活動的『硬環境』。因此,績效評估應該結合自身的目的,與組織的職責、工作流程、崗位職責、戰略規劃和年度工作計劃等有效地進行整合和契合,避免出現績效評估單兵作戰,與其他相關管理制度『兩張皮』的現象。例如,任務導向的績效評估模式應與組織的戰略管理相結合,能力建設導向的績效評估模式應與組織的內部規范化管理要素相結合,公民參與導向的績效評估模式應與組織的社會服務承諾制相結合,而質量導向的績效評估模式則可以考慮和全面質量管理相結合。 再次,要強化政府組織的績效文化,引導組織全員的積極參與和認同。績效文化是有效開展績效管理活動的『軟環境』。試想,在一個上下級之間、組織全體員工之間難以認同的環境下,績效管理肯定難以取得好的效果。因此,要避免以往更多強調『打分排名』的考核導向,尤其是要加強績效管理中的溝通環節,真正將績效管理引導到發現問題、改進問題,促進組織績效的持續改進和組織成員素質能力的不斷提高。 (二)政府績效管理的技術改進 一是要對績效評估的技術本身應有一個科學的態度。由於政府績效本身的復雜性,因此績效評估不可能對真實的政府績效做出完全准確的評價。客觀地講,績效評估的准確性是相對的,而模糊性是絕對的。如果在具體應用中我們對其技術提出過高的要求,其結果不僅是令人失望的,而且也在一定程度上造成人們對績效評估工具本身的質疑。正因為如此,目前的發展趨勢是,績效評估更多是一個發現問題的工具,因此,其測量不一定是精確的,可能是模糊的,甚至僅僅是一種判斷。如果解決了態度問題,我們其實也可以避免很多使用者對它提出的質疑。 二是要從系統化角度設計政府績效評估體系。績效評估不是一套簡單的指標體系和評估方法堆砌而成。一個好的績效評估體系至少要明確以下幾個問題:為什麼評估、評估什麼、誰來評估以及如何評估等,而且這些問題之間要形成有機的聯系和對應關系。盡管可能不會有統一的評估模式,但一定要有系統、科學的思考和邏輯。 三是要對績效管理系統進行持續的改進和優化。實踐表明,一個好的績效管理系統是在使用中持續改進和完善的,因此,不應該過早地對績效管理系統提出質疑,而應該在結合組織發展的進程和組織成員態度的改變,對原有績效管理系統存在的問題進行認真分析,尋找原因,並有針對性地加以改進和完善。 四是要加強政府績效信息系統的建設。績效評估的內容,說到底評的是信息,如果缺乏有效的工作信息,績效評估結果也不可能准確。目前各級政府的電子政務的發展,已經為績效信息系統提供了有利物質條件,也對降低政府績效評估成本、減少績效評估中的人為因素、完善績效管理系統起著重要的技術支橕作用。 (作者劉旭濤系國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任、教授;孫迎春系國家行政學院信息技術部譯審)