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王振耀。2010年,曾三任民政部慈善司司長,在民政部有20年工作經驗的王振耀宣布辭職,出任北京師范大學壹基金公益研究院院長。從『政府』到『民間』,從管理者轉變為真正的參與者;王振耀的身份發生了轉變,但公益事業仍是他不變的追求。
蔡定劍。被譽為中國人大制度研究第一人的蔡定劍教授,近日溘然與世長辭,引起了人們的無限哀思。我們熟悉的蔡教授是為中國改革奔走疾呼的憲法學學者,但他也曾在全國人大常委會任職長達十多年,最後官至副局長。2004年,蔡教授棄官從學。
葉澄海。1985年,時任深圳市副市長的葉澄海棄官從商。他先後從事過紡織絲綢業,生產過電子印鈔機,最後,選擇醫藥行業為最終發展方向,並創立了信立泰藥業股份有限公司。去年,該公司成功上市,上市首日即成『最貴』醫藥類股票,而葉澄海本人也由此成了億萬富翁。
陳東昇。泰康人壽董事長兼CEO陳東昇在1992年下海之前,曾在國務院發展研究中心做宏觀經濟研究,同時還擔任了一本管理類雜志《管理世界》常務副總編(副局級)。隨後他辭職創辦了中國嘉德拍賣股份有限公司, 1996年創辦泰康人壽股份有限公司。從學者到商人,從創辦嘉德國際拍賣到建立泰康人壽,前後十餘載,陳東昇完成了多重角色的轉換。而今,泰康被評為國內資產質量最好的保險公司之一。
近年來不斷有官員進行華麗轉身,可以說,當前,官、產、學三者的流動機制正在形成,並將逐漸成為一種新的趨勢。官員學者不斷地『身份轉換』說明了中國政府官員體系也正在逐漸變得開放。在這種趨勢下,哪些問題值得我們關注?
官產學流動機制正在形成
公務員是公眾人物,他們的一舉一動,自然會引起社會的較大反響。這完全是正常現象。在一個市場經濟已經比較成型的社會中,人們選擇這個職業還是選擇那個職業,有著充分的自由,職業不再從一而終,從業後是否再擇業,去職還是留任,也在美國,政府官員、學者以及商界名流通過一扇看不見的『旋轉門』,不斷進進出出轉換著自己的角色,比如美國前副國務卿佐利克宣布離職後隨即加盟華爾街上的高盛公司。實際上佐利克到國務院上任以前,就曾是戰略與國際問題研究中心的學者。
實際上,『旋轉門』現象也正在成為中國政壇的新景象。2010年,民政部原司長王振耀任職北師大引起廣泛關注,而兩年前,萬鋼、陳竺以非黨人士的身份分別出任了科技部和衛生部部長,正在開啟一個學者從政的新時代。
『旋轉門現象』已成了一種備受關注的社會現象
政府官員退休或離職之後下海進入企業、學校任職的現象,被西方的公共行政倫理專家稱為『旋轉門現象』。在中國,『旋轉門現象』也已成了一種備受關注的社會現象。中國政府的官員以各種形式任職高校,同時,很多高校的教授任職政府官員。
從宏觀層面來說,這種現象的出現是現代社會經濟發展以及行政管理環境變化的結果,具有某種必然性。從制度而言,中國官員到高校任職,表明中國傳統、封閉的官僚體制已經被打破,公務員職業的永久性和穩定性傳統被打破,官、產、學三者之間的流動機制正在形成。從現實來看,一方面,社會發展與乾部制度改革對官員的能力和素質提出了更高的要求,官員承受的工作和心理壓力較過去增強;另一方面由於腐敗和制度的不完善使從政成為一種高風險的職業,官員離開官場,進入學界成為一種規避風險的渠道。從文化上說,由於社會提供了發揮個人天賦和成長的各種環境和空間,『官本位』的行政文化正在靜悄悄地發生變化。此外,大學也因這些有著管理經驗的乾部的加入而融入一些新的理念和方法,其管理方式、學術環境以及整體氛圍也在發生著變化。
從微觀層面而言,官員到大學任職,一方面說明中國政府官員的價值觀開始走向多元,更多地從自己的興趣和個性出發來重新選擇和定位自己,同時願意經歷不同的人生歷程。當前的中國政府官員大多有比較好的教育和知識背景,很大一部分官員擁有博士學位,具有較深厚的知識基礎和學習能力,所以可以直接參與學術界的交流和對話,特別是在一些實踐性比較強的領域,具有較強的經驗優勢。這是中國政府官員的進步,也是官員選擇進入高校的基礎和資本。另一方面,到學校任職的官員,特別是一些高官,通常都有極高的知名度,而且見多識廣,親歷過許多重大事件,具有一般教師所沒有的實際經驗。他們不但可以激發學生的熱情,還可以擴大學校的社會影響力,
從現代人力資源管理角度來看,官員到高校任職,在學界與政界之間以某種形式形成良性的人纔互動機制,既是對人力資源的有效利用,也有利於學術研究和人纔培養。一些官員多年的從政經歷培養了他們廣闊的視野和出色的管理能力,退休或離職後到高校任職,可以使他們的經驗和能力繼續發揮作用。同時,官員通常有著較好的教育背景,豐富的政府管理經驗,很強的學習能力。通常他們通過短期的學習、培訓和提昇,就可以很快適應高校的工作。從這一角度來說,官員高校任職符合現代人力資源管理的精神。
官員與高校之間的『利益交換』不可避免
當然,官員任職高校並非沒有爭議,影響也相當復雜。官員到大學任職通常有三種情況:一是官員到高校做兼職教授;二是官員退休或離職後到高校任職;三是政府委派官員到高校任行政領導職務。無論是哪種情況,都會帶來一些負面的影響:
首先,官員與高校之間的『利益交換』問題的確不可避免,這一問題通常存在於官員兼職或退休後到高校任職的現象中。通常,高校歡迎在職官員到高校兼職或者退休、離職官員到高校任職,除了看重其社會實踐經驗之外,還看重他們手中的權力或影響力。在任黨政官員手中都掌握著一定的公共權力,他們會運用自己擁有的權力在行政資源分配方面向所兼職的高校傾斜。退休或離職的官員會以其知名度擴大所任職高校的影響力,會利用其在任時積累的人脈資源為所任職高校帶來實際的利益。當然,這種利益交互是雙向的,在職官員到高校兼職,可以獲得學者型官員的美譽,還可以以兼職授課的名義,或搞課題,或擔任碩導博導,從而『名正言順』地獲取豐厚報酬;退休或離職到高校任職官員可以延長其職業壽命,既獲得一定的經濟收入,又以另一種方式實現自我。
此外,官員到高校兼職和任職,客觀上會導致高校之間的不平等競爭,破壞市場經濟的公平競爭原則。通常到高校兼職、任職的官員手中都掌握一定分配公共資源的權力,或者有著影響公共資源分配的能力。這樣就會使高校與高校之間的競爭不是教學和科研實力的競爭,而轉化成一種權力與權力之間的競爭。顯而易見,有著較高的教學科研水平、從高校內部培養起來的具有教學科研能力和經驗的高校領導在外部資源競爭方面不可能與兼職、任職的官員相比,從而誘使高校領導不注重內部管理,不注重大學精神的培育,而把精力放在外部關系維系與拓展上。
最後,政府委派官員到高校擔任行政領導職務的現象更為復雜,這種做法在一定程度上會導致高校行政化的趨勢,從而影響大學的獨立性。政府部門主要的職能是行政管理,政府官員的首要職責是治國理政;高校的主要職能是教學研究,高校領導的職責是育人創新。盡管高校也有內部的行政管理,但其基本精神有別於政府的行政管理,治國理政重現實性,育人創新重理想性。高校不僅承擔著為社會培養合格人纔、科學研究創新的職能,同時還應當具備一定的獨立性和批判性,引導社會朝著理想的目標發展。政府機關的領導首先是管理者,高校行政領導首先應當是教育家,其次纔是管理者。由政府部門作為解決官員人事安排、依照官員任職條件選拔出來的學校領導,其首要身份是官員,其次纔是教育管理者。一味強調行政級別,以政府官員的標准來選撥高校領導,不注重高校自身發展規律,會在一定程度上加重學校的行政化色彩,使高校失去獨立性,從而影響高校的發展。
官學互通的規范之道
作為一種人纔交流互動現象,官員高校任職如同官員『下海』一樣,並不是一件可怕的事,關鍵是我們如何通過有效的制度建構與創新來完善對其的管理,防范可能發生的不良後果。對官員到高校兼職現象的非議,其實反映的是我國現行法律法規的缺位及監管空白。
公職人員因握有公共權力,很容易利用公共權力及其影響力謀取私利,影響社會公平競爭。而公職人員到其他機構兼職不僅涉及是否把主要的時間和精力用在公務活動上,同時也涉及公共利益與私人利益衝突問題,為此很多國家建立了官員兼職與離職官員從業限制與職業回避制度。如《聯邦德國公務員法》規定,原則上公務員不得兼任社會和私人性職務。再如美國1978年出臺的《從政道德法》規定對高級行政官員離職後進行一定時期的冷凍期,禁止他們以公司顧問或職員名義同其服務過的政府部門進行商務談判,並禁止其在離開政府一定時期內為任何事由游說其前任機構。
我國《公務員法》規定,『公務員因工作需要在機關外兼職,應當經有關機關批准,並不得領取兼職報酬。』但這些制度由於缺乏處罰性的規定,並沒有得到嚴格的執行。目前官員在高校兼職、演講等問題已經成為迫切需要規范的現象。必須建立、完善並嚴格執行相關的制度,限制官員利用公共權力和影響力為所任職高校謀取利益,同時還應對官員高校任職進行嚴格的資格審核。
官員的任免,國家有一套嚴格的制度,必須具備必要的條件,經過嚴格的程序,否則就是違規操作。同樣,教授的職稱,也有嚴格的程序和資格任定。官位的高低並不能成為其是否具有到高校任職資格的依據。官員『轉身』會成為潮流嗎
公務員是公眾人物,他們的一舉一動,自然會引起社會的較大反響。這完全是正常現象。在一個市場經濟已經比較成型的社會中,人們選擇這個職業還是選擇那個職業,有著充分的自由,職業不再從一而終,從業後是否再擇業,去職還是留任,也都是很正常的事。但是,人們對官員轉身當教員這件事,除了這一般意義上的理解之外,還要做深層次的思考——這是不是從體制內傳導出的某種信息?
棄官從學,究竟是『事業之選』,還是『利益之選』,抑或是『無奈之選』
根據我的分析和了解,其實很難用一個原因解釋所有告別官場去大學從教的人的想法和緣由。大體可從這三個方面的關系來考慮:
公務員相對狹窄的發展空間與大學較寬闊的事業平臺之間的關系。公務員是屬於崗位管理范疇的專業性工作,一旦確定了崗位,就需要在一個比較單一的環境中工作相當長時間;大學教師則屬於事業管理型的工作,時間上的彈性、工作性質的靈活性和工作內容的自主性都比較大。改革開放以來,我國乾部隊伍發生了重大變化,一大批公務員擁有了高學歷,他們在接受大學本科、碩士甚至博士學位教育的同時,也悄然在心靈深處營造了一片獨立的園地。而這種人生意義理解的豐富性與機關比較枯燥刻板的工作有時會演化成為理性的衝突,經過一番又一番的思索,有些官員就會作出大膽的決定。這可以看作是『事業』之選。
市場經濟對人的觀念產生的衝擊與泛行政化回潮、『官本位』意識強化之間的關系。市場的本質是一切以經濟價值來衡量,社會體制在市場經濟面前難以保持其特殊的性質,社會多元的評價機制顯得蒼白無力,體制內人們原有的價值體系也容易『歸零』。即使客觀上在一些利益調整方面采取了事實上的強化體制作用,也難於抵抗市場的消解,部分人對泛行政化回潮產生逆反心理,他們試圖掙脫體制束縛,展示經濟的張力。這可以看作是『利益』之選。
未來的理想與現實生存狀況之間的關系。一般而言,在黨政機關工作的人士年輕時都充滿了對未來、對事業的無限憧憬。但隨著歲月的流逝,人到中年,理想化的東西開始減少,考慮現實的需要成為主流,改善生存狀態的努力往往會成為揮之不去的念頭。於是理想開始分化,理性開始回歸,自我意識更加清醒。到國有企業去,取得高工資,固然好,但未必能圓此夢,畢竟自己的去向還掌握在領導的手裡,不一定想去就能去。那麼,就選擇自己可以做主的地方吧,大學便成為不錯的選項。這可以看作是『無奈』之選。
期待官員轉身成為常態
我們不能簡單地用一個標准或一種價值體系來看這件本身就是由多方面原因造成的現象。但有一點是值得肯定的,那就是一個對待職業的開放心態和社會包容度的提高。官員,首先是一個謀生的職業,和教員、醫護人員、勤雜人員一樣,都是社會上五花八門職業中的一種。現代社會的『官』,與封建時代是全然不一樣的。古代的官是凌駕於社會之上的群體,現代的公務員是為人民服務的群體。因此,把公務員選擇的自由交還給他們自己,是歷史的必然,而公務員也有了重新選擇的勇氣,這是時代的進步。就客觀現實而言,大學很需要有實踐經驗的人去從教,特別是中文、文秘、經濟學、管理學、社會學等學科,這就是官員到大學工作的廣泛社會基礎。只要有社會基礎,就會有市場需求;有了需求,就會有供給。這是鐵律。主觀和客觀兩個方面都在發生著變化,就使官員的轉身在一定意義上合乎邏輯——不是說一定會演化成為潮流,也不是說一定會有很多人這樣做,但出現一些人這樣選擇絕對是不足為奇的。
從克服『官本位』和促進人纔流動的意義上說,我們寧肯希望官員轉換身份這件事情成為常態。那麼,如何促進其積極層面作用的發揮,減少其負面影響,則需要從多方面下力氣。
加快行政管理體制改革,對『官本位』釜底抽薪。政府應把可以取消或減輕的管制盡量取消或減輕管制力度,把可以放給事業單位和社會組織自己管理的權限盡量放出去,使之與逐步實現的管理層級壓縮減少和管理組織結構的扁平化同時推進,並加強對行政權力的制衡和監督,防止權力過分集中所出現的『尋租』現象。
嚴格把好公務員的『入口關』,並開啟『出口門』。要進一步完善公務員管理機制,特別是要建立公務員分類管理機制和績效考評機制。這對於拓展不同類別公務員職業發展空間,建設高素質、專業化的公務員隊伍,具有積極意義。此外,在公務員的專業技術類、行政執法類職務序列中,還可以引進大學等機構中的專業人纔,有的可用聘任制公務員的管理辦法進行管理,有的具備條件就可以直接轉為公務員。由此,逐步形成國家機構中的公務員與其他身份人纔的雙向互動機制,實現增強專業身份意識與淡化『官職』身份色彩的統一。
要為官員適度合理轉換工作崗位確定相應的具體規則。『沒有規則不成方圓』。國家機構是一臺高度嚴密組織起來的大型機器,其中每一個螺絲釘都要有其固定的位置,每個齒輪都要按一定之規來運轉,纔能發揮其整體作用,也纔有其個體存在的價值。所以,不是誰想離開誰就可以甩甩胳膊隨便離開的,需要對離開國家機關的人實行准許制度、審查制度。比如很多公務員接觸國家機密,需要規定一定的解密期限,在此期限內不得調離,以保證國家利益不受損害。(高小平作者為中國行政管理學會執行副會長兼秘書長、研究員)
基辛格被拒與國外『旋轉門』
卸任或退休的政府官員受聘於大學在國際上屢見不鮮,尤以美國最為活躍。前克林頓政府的財政部長勞倫斯·薩默斯擔任哈佛大學第二十七任校長,前副總統阿爾·戈爾在美國多所大學中出任訪問教授,曾在多屆共和黨政府中擔任要職的萊斯利·倫科夫斯基在印第安納大學重新拾起了教鞭,曾任小布什政府環境保護署副署長的吉姆·巴恩斯回到了印第安納大學教授環境法課程。
乍一看,美國的大學與政府官員之間似乎有著頻繁而又緊密的互動關系,根據『仕而優則學』的道理,卸任官員可以輕易地在大學裡獲得教職(即使不是正式的,起碼也是訪問教授或兼職教授),越是大牌的官員就越容易獲得與其社會地位相稱的職位,甚至是一校之長。然而,當美國前國務卿、著名外交家基辛格向哈佛大學提出教授申請時,他萬萬不會想到自己會被母校拒之門外。作為一所世界級名校,哈佛大學擁有足夠的實力和底氣拒絕高官,甚至可以通過不信任案將校長薩默斯趕下臺,而其勇氣的來源,在於美國成熟而完備的教授聘任與高等教育體系。
國外大學獨立的教授聘任與評級過程
在任何一所美國大學,學校的經營管理與對外事宜(包括聘用校長)都是由一個獨立的董事會處理,董事會的成員幾乎都來自校外,完全不會乾涉校內的學術活動,而校內的學術研究則由教授具體負責。雖然終身教授的選拔與聘任最後要經過校長和董事會的同意,但他們很少會反對專家委員會的意見,從而盡可能地保證了這一過程的獨立、客觀與公正。反過來,由於院系和專家委員會的存在,掌握校務管理大權的董事會也無法輕易地插足教授的人事管理和變動。
當然,對於資本主義社會來說,任何一種涉及內部人管理的制度都無法抵御金錢的腐蝕,大學的董事會亦是如此。董事會中有大學的主要捐資人,他們會將大學看成自己的私人財產而肆意乾涉其學術自由。面對這種情況,以杜威等人牽頭,美國的大學教授們於1914年聯合成立了大學教師協會(AAUP),以保障大學教授和教師的工作與學術自由。該協會發表的《關於學術自由和終身教授制的宣言》,旨在『促進公眾對學術自由和終身教授制的理解和支持』,他們認為,『高等教育制度的目的在於確保公益,而非教師個人或該制度自身的利益。公益依賴於對真理的自由探索和展示』。在其近百年的歷史中,美國大學教授協會頒布過一系列保證學術自由的具體辦法,並通過法律和輿論手段,有效地保護著自由學術免於國家或校董事會的侵害。
在美國,與卸任官員可以自由申請大學任職一樣,獨立的教授聘任與評級過程作為一項自由權利,雖然沒有寫入憲法,但卻為全社會所認同,社會上下對學術自由有著較為一致的共識。也許有人會說,這是因為美國社會有著警惕國家與政府濫用權力的傳統,從而拒絕官員過多地涉足學術自由領域。但如果我們考察國家——社會關系更為緊密、官僚體系更為發達的國家,比如法國,就會發現,那裡的學術自由比美國有增無減。巴黎政治學院培養了大量的公務員和政治家,卻沒有哪位非學者出身的官員能回到那裡成為教授。與美國一樣,只有當一名學者型的法國官員卸任以後,他纔有可能返回曾經授課的大學,重新拾起教鞭。更有甚者,法國前總理阿蘭·朱佩在卸任之後,只能去加拿大魁北克做了一年的訪問教授。由此可見,以學術而非官職為准繩的學術自由能超越具體的政治或社會環境,成為推動教育與社會發展的強大動力。
國外『官員教授』的任職特點
當我們從美國等西方國家特殊的教授聘任和高等教育體系出發,重新審視本文開頭的各色『官員教授』時,可以發現他們任職任教的一些特點:
除絕少數確有大學治理能力的官員出任大學校長、院長等領導職務外,一般卸任官員都只能當大學普通教師。
教授級別的高低,依據的是學術成就與能力,而不是官職大小。薩默斯在出任政府官員之前早已是聞名全美的經濟學家,年紀輕輕就評上了哈佛大學的終身教授,在辭去校長職務之後,他目前仍是該校肯尼迪政府管理學院的講座教授。同樣是經濟學家,約瑟夫·斯蒂格利茨曾擔任前克林頓政府經濟顧問委員會的主席,以及世界銀行的高級副行長兼首席經濟學家,並在卸任之後獲得了哥倫比亞大學經濟學教授一職。官職明顯低於以上二人的倫科夫斯基,也因其在慈善政策研究領域的突出貢獻而受聘成為講座教授。與他們形成明顯對比的是吃了閉門羹的基辛格,他的學術造詣早已為世人熟知,並曾擔任過哈佛的教授,只是這次耍了大牌,想白拿一個教授頭銜而不上課,遂遭校風嚴謹的母校拒絕。
所擔任的教職與其政府任職時的工作密切相關。卸任政府官員獲聘於大學,除了學術能力的優勢之外,還能為研究和學習帶來更具體切實的實際政策制定和執行層面的內容,具有很強的針對性和操作性。無論是從學界通往政界,還是從政界回到學界,他們都沒有放棄自己長期從事的研究。熟稔環境法律與政策的巴恩斯,重新回到了他曾擔任院長的印第安納大學公共與環境事務學院,並在這一職位上繼續為美國的環境管理與保護獻計獻策。專業出身的赫德在愛荷華州立大學的獸醫醫學學院繼續他在動物診斷和藥物開發方面的研究。
多為學者型官員,而非純粹的官僚。非學者出身的一般只能獲得榮譽教職,很少能成為真正意義上的教授。但戈爾是一個特例。他能在同一年裡在四所不同的大學擔任訪問教授,足以證明其學術能力和資源得到了美國學界某種程度的認可。當然,他本身也無意成為老師,傳播理念與宣傳造勢纔是作為一名政客的他想通過訪問教授的身份所獲取的東西。
此外,兼職教授與訪問教授雖然對其學術水平和能力要求相對較低,但不能是一個毫無研究能力,只有一點實踐經驗的前官員。因為他(她)需要在所兼職或訪問的大學完成合同約定的上課或研究義務,而不是空掛一個頭銜。
除了校長的人選多由校董事會決定外,任何級別的教授聘任或評級權力都掌握在由不同學科教授組成的專家委員會手上,這是一項基本的學術自由權利。另外,在任官員嚴禁在大學兼職或受聘訪問教授。
如何充分發揮中國官員任職的正面作用
近年來的中國,雖然學者進入黨政系統出任官員的事例不少,但也有不少在職或剛退休的官員進入大學任職或任教,而且,這種情況似乎越演越烈。借鑒國外官員大學任職任教的某些經驗,結合中國國情和高等教育的實際,我們認為,如果能夠采取下列有力措施,就有可能充分發揮中國官員大學任職任教的正向作用,盡力克服中國官員大學任職任教的負向影響。
除了原先就是高校的專家學者,之後纔去黨政機關任職的部分官員可以出任高校的校院領導外,應從制度上禁止沒有多少學術經歷和學術水平,不了解、不熟悉高等教育發展規律的純粹的黨政官員在職期間或離退休後出任高校領導;對於有相當豐富的實際工作經驗和某些領域的業務工作能力,但專業理論和知識不夠,學術水平較低的官員可以允許其在大學作兼職教授與訪問教授,但不能讓其擔任專任教師。
黨政機關任職的部分官員在職期間或離退休後可以自願到高校任教,但不能隨意和無條件,要經過高校的相關學術組織對其進行嚴格的學術水平測試和教學資格認定,不能降低條件,不合格者絕對不能任教;不能以官員的官職大小、級別高低來聘任相應的教職,而應該從官員的學術水平和研究能力來認定、聘任其相應的教職;最後,要有更加嚴格、透明的制度規范來克服官員轉任高校領導和教師後對行政和學術資源的不公平的佔有和浪費。(施雪華、施雪飛作者分別為北京師范大學政治學與國際關系學院教授、博導;北京師范大學政治學與國際關系學院碩士研究生)
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