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國有土地上房屋征收與補償條例第二次征求意見稿,充分注意到了行政法規與法律之間的有效對接問題,在現有的法律體系框架內,盡可能地維護被拆遷人的利益。相對於此前公布的征求意見稿,這是一次質的飛躍
近日,國有土地上房屋征收與補償條例第二次征求意見稿公布之後,學術界批評的意見比較多。這一方面反映出學術研究的本來價值;另一方面也反映出整個社會的寬容度。
筆者完全同意學者們提出的修改意見,但是,也不得不善意提醒,在一個多層次法律結構的國家,行政法規不可能包治百病。如果行政法規突破了國家現行法律的規定,那麼,我們不應該感到高興,而是應該感到悲痛。在我國土地管理法、城市房地產管理法、物權法沒有修改之前,國有土地上房屋征收與補償條例可供發揮的空間有限。盡管我國房地產管理法授權國務院制定具體的拆遷辦法,但是,房屋的拆遷涉及公民基本的財產權利,涉及土地征收等國家基本的法律,所以,在法律沒有修改之前,不能率先頒布行政法規突破國家現行的法律。
在學者們提出的修改意見中,絕大部分涉及我國現行法律修改問題。譬如,關於拆遷的司法裁決問題,部分學者指出,按照行政訴訟和行政復議的基本原理,行政訴訟和行政復議期間,應當保護行政相對人的權益。在國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿中,雖然規定在行政復議和行政訴訟期間,應當充分保護被拆遷人的利益,但是並沒有規定在訴訟期間停止執行的原則。在筆者看來,一旦把行政強制行為變成司法強制行為,那麼,必然會涉及程序法的修改完善問題。在沒有修改程序法之前,不可能從根本上解決公民財產權利的保護問題。當然,現在我國正在起草行政強制法,進一步規范行政機關的行政強制行為。如果在行政強制法中能夠具體規定拆遷強制行為,那麼,就可以彌補我國行政法規程序之不足。
還有一些學者指出,按照第二次征求意見稿的規定,『保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣人民政府國民經濟和社會發展年度計劃』,由人民代表大會審議批准。但是,在現實生活中人民代表大會不可能完全代表社區居民的利益,認真審議政府提交的舊城區改造方案。所以,這些學者擔心,如果人民代表大會的表現不盡如人意,那麼,這樣的規定會不會導致政府更容易損害公民的利益?
坦率地說,這樣的擔心是完全必要的。但是,人民代表大會制度是我國憲法規定的根本政治制度,人民代表大會制度的修改和完善,不能寄希望於行政法規,而應當由全國人民代表大會修改代表法、完善選舉法,進一步發揮人民代表大會的作用,充分保障選民的利益。完善人民代表大會制度,不僅僅是一個人大代表的素質問題,也不僅僅是一個選舉程序問題,它還涉及選區劃分問題。城市房屋拆遷往往涉及少數選區居民的利益,如果將涉及少數選區的舊城區拆遷改造方案提交全體大會通過,那麼,勢必會按照『少數服從多數』的原則,損害少數選區居民的利益。因此,在完善人民代表大會制度的過程中,還應該進一步研究人大代表議案的審查程序,確保利益相關者的切身利益都能得到有效的保護。
總的來說,國務院法制辦公布的第二次征求意見稿,充分注意到了行政法規與法律之間的有效對接問題,在現有的法律體系框架內,盡可能地維護被拆遷人的利益。相對於此前公布的征求意見稿,這是一次質的飛躍,值得我們充分肯定。我們不能畢其功於一役,不能使行政法規違反國家現行法律。學術界應該建議全國人大常委會盡快修改土地管理法,城市房地產管理法、城鄉規劃法,加快制定住房保障法、宅基地保障法,從法律的層次保護公民的合法利益。(喬新生)
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