天津北方網訊 『剛剛過去的一年，中國的城市建設突飛猛進。但是伴隨它的，是各地征地、拆遷的矛盾頻頻見諸報端。這讓2010年，對在拆遷過程中遭到不公正對待的老百姓而言，幾乎可以稱作「強拆年」。』1月8日，在2010年中國改革年會『土地征拆：困境與出路』論壇上，中國社會科學院農村研究所黨國英研究員痛心地表示。

　　江西宜黃拆遷自焚事件，呼和浩特拆遷通知附子彈，廣西北海銀灘強制拆遷事件……2010年媒體公開報道的暴力強拆事件不斷，用什麼制度來遏制『強拆』成為參會法學專家和地產專家關注的焦點。分解政府『經營土地』的職能，轉變當前『不平等』並且『非法治』的土地流轉模式，真正落實『司法公正』和『法治政府』，被認為是拉動強拆悲劇盡早落幕的繩索。

　　在中國地產學會副理事長黃小虎看來，強拆事件頻發的原因之一，在於在現有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是『裁判』又是『運動員』。『當前，地方政府相關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營。但是，經營應該是市場主體的活動，當追求「收益最大化」成為政府職責的時候，許多土地問題都會由此派生而來。』他說。

　　據黃小虎介紹，允許政府經營土地，不僅導致了寅吃卯糧式的『土地財政』愈演愈烈，還使得政府為了『逐利』而過分依賴開發商，運用行政強制手段『與民爭利』的現象日益凸顯。

　　『國有土地的經營要保值增值，這客觀上讓各級政府成了市場競爭的主體。由於經營利益涉及地方「政績」，「管理服從經營」就成為必然的選擇。』黃小虎以征用農村集體土地為例指出，經營這類土地的收入來源，在於農地轉為建設用地過程中的巨大『剪刀差』，為了賺取最大的差價，政府在征地過程中必然壓低補償費用，並且對農村集體土地進入市場加以限制。相應地，農民的利益在『強征』或『強拆』中受損，地方政府本應承擔的『保護農村耕地和合法宅基地』的職責，便流於空談。

　　因此他建議，讓政府專心當『裁判』，是一條從制度上遏制『強拆』的可行途徑。『比如，嚴格按照規劃來加強對土地的用途管制，加大對土地的督查和宏觀調控等。』

　　在現有的土地流轉模式下，征收土地、拆遷房屋過程中常常發生的『強制性』和補償的『不公平性』，同樣受到與會專家詬病。中國經濟體制改革雜志社社長袁緒程等人認為，要從制度上遏制『強拆』，還需改變『強制加補償』的土地流轉模式，把『公平的市場交易』當作未來的方向。

　　2010年，農村集體土地和農民房屋成為被『強征』、『強拆』的主角。袁緒程以這一現象為例指出，按照現有的土地流轉制度，農村土地轉為城市土地不論用途如何，一律由各級政府統一征收變為國有，再由政府出售給開發商或劃撥給機關事業單位。政府則按照一定的標准給被農民以貨幣化的補償。其中，『國家壟斷土地一級市場』和征地賣地過程中的巨額『剪刀差』，成為農民從『被上樓』中感到不滿的主因。

　　因此他提出，為了保護農民的集體土地和房屋不被『強征』、『強拆』，今後無論農村、城市土地，土地使用目的的『公益性』，應作為衡量能否以行政手段征用的標准，但必須以市場價格為定價的基准。『而如果使用土地的目的是商業性或私益性，就應該采取市場自願交易的流轉模式，政府不能乾預。』

　　袁緒程同時強調，不論是強制征用還是自願交易，其『溢價』都應該由土地的供方、需方和政府所代表的社會以征稅的形式共享。『這樣，既不會在政府不平等的強迫「交易」基礎上造成「土地財政」，也不會導致暴力衝突。』

　　對此，黨國英表示認同。他認為，為了限制政府對『公益性』作出寬泛解釋，可以考慮一個城市對『公益性』強制征地作出比例控制，並對諸如國防設施、高速公路、公立醫院等重要的『公益性用地』作出列舉界定，不給政府任意『強征』的理由。

　　國務院發展研究中心研究員劉守英和知名律師王纔亮還建議，為了保護農民的利益不在『被上樓』中受損，還必須改變由『國家壟斷土地一級市場』的現狀，從法律上確認兩種土地所有制的平等地位，構建城鄉統一的建設用地市場。『允許農村集體土地在符合規劃和用途的前提下，進入市場，讓農民也分享到土地的財富，保障他們的長遠生計，纔是健康城市化的關鍵。』劉守英說。

　　對於遏制『強拆』的制度化建議，與會專家一致認為，必須從法治層面加以落實，需要立法的完善、司法的獨立和行政中的法治精神相互配合。

　　北京大學林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任滿燕雲指出，在立法上，不妨借鑒日美和港臺經驗，形成以『公益性』為標准的、嚴謹的征地程序和完善的征地補償法制體系，來限制政府在征拆領域的權力。北京大學法學院行政法教授沈巋也提出，盡快廢止當前明顯違憲的《城市房屋拆遷管理條例》，以新的《國有土地上房屋征收與補償條例》取而代之，並在『新法』中著力解決好『什麼是公共利益』、『征收程序應該是怎樣的』、『應該如何給予公平補償』這三個難題，，是實質性遏制『強拆』的第一步。

　　『比如，在征收程序上，地方政府應該向被征拆的民眾履行具體的說明義務，不能再籠統地宣稱「有利於經濟發展」，應該細致到征地建設後，能創造多少就業崗位、帶動多少潛在的稅收等，讓民眾能夠充分地參與討論，並讓他們的意見能對政府形成約束力。』沈巋指出，『在補償標准上，也應該由被征拆的民眾以投票、抽簽的方式，選出中立的評估機構，對房屋或者土地的市場價格進行規范、專業的評估。』

　　沈巋同時強調，為了防止立法在保護『釘子戶』中淪為花瓶擺設，不受制於地方政府的獨立司法，同樣關鍵。『如果被征拆的民眾認為，政府的某次征地不符合公共利益，或者補償沒有達到公平的標准，都可以通過訴訟尋求解決，相信這種建立在程序正當性基礎上的制度設計，可以使絕大多數民眾願意接受真正降臨在他身上的公益征收，從而最大限度減少「釘子戶」，減少拆遷的衝突與矛盾。』