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爲了便於理解,按照各項就業支出所承載的功能,可以將其劃分爲三類:創業型就業支出、培訓型就業支出和補助型就業支出。
創業型就業支出,是指通過該類就業支出的投入,目的是爲了創造新的就業崗位並藉此帶來的聯動效應進而創造新的就業崗位。該類支出的促進創業作用明顯,應從效率和經濟性上體現其支出效果。包括小額貸款擔保基金和微利項目的小額貸款貼息。
培訓型就業支出,是指通過該類就業支出的投入,目的是在未來的一段時間內生成新的就業或者是通過該類就業支出的投入來進一步提升就業質量與就業層次。該類支出是典型的保障型支出,從潛在的經濟性以及運用效果上體現其支出效果。包括職業介紹補貼、職業培訓補貼(含創業培訓補貼)、職業技能鑑定補貼。
補助型就業支出,是指通過該類就業支出的投入,目的是對就業困難對象(就業困難人員一般指大齡、身有殘疾、享受最低生活保障、連續失業一年以上,以及因失去土地等原因難以實現就業的人員)提供基本補貼與保障的支出。該類支出表現爲完全被消耗掉,不能產生新的就業和經濟效益,需要從實現的社會效益與公平價值上體現其支出的效果。包括社會保險補貼、公益性崗位補貼、特定政策補貼。其中的公益性崗位補貼,在實踐過程中通常被稱作政府“用錢買崗位”。 相關人羣的價值取向在就業支出運行的過程中,通常的主體有政府和作爲資金受衆的百姓兩方,而獨立第三方也就是學術型機構近年來也對政府績效評價的過程給予了較多的關注,但因其對學術性的關注我們不做介紹。
政府的職能部門在就業支出的過程中,具體涉及到財政部門與人力資源和社會保障部門。在這個過程中,財政部門期待用於就業的每一分錢,都發揮出其重要的作用,他們關注投入產出。比如,就業工作做到完美無瑕是一百分,那麼多少分是及格?支出的每一元錢在不同階段,能讓總分上漲多少?以及對支出過程正義的考量。而人力資源和社會保障部門則希望自己的工作有更好的成績,就業率是他們十分關注的數字,當然近年來也較多的關注充分就業和有尊嚴的工作。從供需關係的角度看,創業成功所帶動的就業崗位增多,與培訓能帶來的失業勞動者職業技能提升,是提升就業率最爲直接的方式。顯而易見,在對就業的分類中,創業型和培訓型的投入應該是人社部門最爲推崇的領域。而補助型支出中,“用錢買崗位”部分和社會保險補貼部分,因其消耗性,對促進就業所帶來的成果並不經濟。
在公共服務精神興起許多年後的今天,作爲就業支出的受衆,是就業支出過程中最爲重要的環節。總理所倡導的能否體面就業,有尊嚴的生活,是顧客導向的治理理念,契合人性對於“尊重”的需求。令人意外的是,就業支出所針對人羣的需求,由低到高包含了馬斯諾需求理論提及的所有方面。其針對性之強在其他同級支出中是不易見到的。
補助型就業支出所針對的失業人羣,在就業過程中多半屬於就業能力較低羣體,隨着年齡的增大,社會保險在某種程度上是必須支出的。對於一部分人來說,如果沒有補貼,這部分所需的費用很可能就是從“肚子裏”擠出來的。而政府在進行“花錢買崗位”的過程中,所聘用的工作者領到的每一元錢,在流通到市場交換爲糧食蔬菜的過程中,除滿足生計需求的效果之外還帶來了安全感。這部分人羣對於所享受到的政策幫助是感激的,但是生活所迫,這部分人羣往往對於享受額度的滿意度是最低的。他們期待更高的公益性崗位補貼,能讓自己獲取更高的報酬;期待更高的社會保險補貼,能讓自己支付更少,甚至不支付社保,但卻能無差別的享受到需要支付才能享受到的社會保障。
培訓型就業支出所面對的羣體需求有所上升。這類人羣往往具備的特點是有一定的就業能力,或者學習能力。他們期待更多的不是政府的補貼,而是更快的在社會中找到適合的工作。那麼在匹配這一直接目的下的更爲便捷的職業介紹平臺,更有針對性、效果更好、可參與性更強的職業技能培訓,以及更具“包裝性”的職業技能鑑定,就是這類人羣的間接需求。
創業型就業支出服務的對象爲需要或者正在開辦自己企業的企業主,這類人的主體往往社會經驗較爲豐富,有一定對於政策的把握能力。他們要解決的不是吃飯問題,而是蘊含了對於個人實現的需求,以更多的經營利潤爲表現形式。更低的門檻,是潛在人羣入圍的需求;更高額度的補貼,是主體人羣的間接需求。 就業支出蛋糕的劃分爲了清晰起見,我們以西部某省(以下稱作A省)2010年所進行就業支出績效評價爲例。用以觀察政府與受衆在就業支出實踐對接中的狀況,並做出分析。
通過對A省所有市州2009年就業支出數據進行績效評價,發現評價結果中最能體現政府與受衆對接狀況的指標當屬就業支出資金流向比例。按照上文提及的分類方式,創業型就業支出佔總就業支出的比例爲0.68%-10.6%,培訓型所佔比例爲2.6%-30.7%,補助型所佔比例爲40.8%-99%。
近年來A省對於促進就業工作十分重視,政府也在着力推動。由於財力的有限在現有政策背景下,就業資金總量短時間內已經難以大規模增長。對於三塊資金的流向,事實上就是一個分蛋糕的過程。作爲政府相關部門“最爲推崇”的能夠顯著提升就業工作成績的創業型與培訓型就業支出領域,在實踐的過程中A省全部市州都不約而同的將二者總量比例調製資金總量的一至三成。對上述三類支出本身以及受衆的分析,我們發現任何一項支出都具有資源稀缺的屬性,政府所能提供的資金不能完全滿足受衆的所有需求。而在受衆數量上來講,補助型就業支出的受衆數量是最大的,所需要解決的問題也是最爲根本的“吃飯問題”,即馬斯諾在其需求理論中所提及的生理需求。那麼對於就業支出蛋糕分配問題,可以得到結論:是受衆的需求引導了分配比例,而不是政府(此處所說的政府是指政府促進就業的相關部門)對於政績的需求。 就業支出政策的“魚”“漁”之辨民間故事中“授人以魚不如授人以漁”的故事,講的就是對於需求的把握,進一步講就是價值取向的問題。在就業支出的分配過程中創業與培訓是提升受衆就業能力水平增加就業崗位最爲直接有效的措施,是捕魚的技巧。而“政府掏錢買崗位”與進行“社會保險補貼”則是授人以魚。蛋糕分配過程中大量的資金進入老百姓的口袋,緊接着轉移到家家戶戶的飯桌上。但是我們不能簡單的評斷這樣的措施是非理性的。如今政府對於就業工作中價值評斷,除了對於剛性數字的追求,還大量的融入了以人爲本的關懷,剛剛結束的兩會也是再次強調了政府對於百姓幸福感的關注。因此就業工作在實踐中的只有界定清楚以下幾個問題,才能抽身於兩難。
創業型與培訓型就業支出是促進就業工作的發動機,創造崗位與提升就業能力是該項工作中的不二選擇。但是各級政府不應將關注點放在如何降低補助型支出的比例,而是應該通過各種渠道方式,提升資金總量,尤其是提升上述兩項支出的總量,並探索更優化的資金使用模式。
補助型就業支出滿足的是老百姓的吃飯問題。總量大不是問題,而保證構成合理是最重要的問題。對於政府購買到的崗位,合理規劃數量。對於享受補助的人羣應當有合理的機制保證其提升就業能力,並有系統的監督促進機制。同時還應該着力監管的是“養懶漢”現象,資源稀缺更應保證資源使用的有效性,建立合理補助發放方式與數額,促使其儘早有更好的就業崗位、更高的工作收入,纔是關鍵。 (文:保海旭李美鑫蘭州大學中國地方政府績效評價中心)