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圖為貴陽清鎮環保法庭法官在污染現場進行證據保全。蔡 明 攝
環保法庭在全國率先進行環保案件三類審判合一、集中專屬管轄的嘗試;公益訴訟可由公民、法人和其他組織起訴,已經審結4起分別由行政機關、檢察院和民間團體作為原告主體的訴訟;刑事審判鐵拳出擊,環保局局長和前全國首富均鋃鐺入獄,非刑事處罰令人稱奇……開展不到4年的貴陽專業化環保審判工作,如今在全國聲名鵲起。
先進、務實、有效的審判理念與方法,為什麼會在貴陽這樣一個相對落後與封閉的地區產生?是因為貴州的神奇山水,還是貴陽山水神奇?
在沒有經驗可借鑒的環保審判專業化之路上,貴陽兩級法院付出過怎樣的努力……
特事特辦環保兩庭68天成立
紅楓湖風景區距貴陽市區20多公裡,地處清鎮市轄區。進入景區大門,只見遠處碧水盈盈,四周青山蔥郁。一條彎彎曲曲、僅供兩車相匯的道路將記者引向風景秀麗處。
車行約5分鍾,只見樹木掩映下,一幢兩層白色小樓在湖邊守候,這就是全國首家環保法庭——清鎮市人民法院環境保護法庭。
如果不是掛在門前的牌子,沒人會想到這是法庭。而如果不了解內情,沒人會想到這家法庭的成立,從省高院主辦、市委主要領導參加的有關成立環保法庭的協調會到掛牌,只用了68天。
被稱為『兩湖一庫』的紅楓湖、百花湖與阿哈水庫,是貴陽數百萬人口的飲用水源,其中,百花湖和阿哈水庫主要處於貴陽市行政區域內,紅楓湖的水域則分別由貴陽市、安順市和黔南州管轄。因行政管理等原因,紅楓湖污染治理一直缺乏力度,自2002年始,水質呈惡化趨勢,達到五類(不宜飲用)甚至劣五類。往日清澈的『水缸』變成了『染缸』。
2007年9月,最高人民法院副院長萬鄂湘到貴陽,了解到紅楓湖水污染狀況和紅楓湖地域管轄的情況,他當即對貴州高院領導和貴陽市委書記李軍指出:『在貴陽成立環保法庭,以司法力量治理水污染問題是可行的!』
萬鄂湘的指示,啟動了貴陽環保審判專業化進程。
一周後,貴州高院和貴陽市委做出決定:在貴陽中院設立環境保護審判庭,在清鎮市設立建制、管理相對獨立的環境保護法庭——該庭作為清鎮市人民法院的派出法庭,級別高配為正科級,行政編制12名(法官),另可聘請6名工勤人員;在資金保障上,除撥付啟動資金200萬之外,每年撥付辦公經費80萬元,由中院直接代管。
『這事太重要了!』貴陽中院院長趙軍與記者聊起當時籌建清鎮市環境保護法庭的情況時,語氣仍然凝重。
為將這一關乎貴陽數百萬群眾飲用水安全、受到上級法院和兩級黨委高度重視的特事辦好,貴陽中院派當時的院辦公室主任擔任清鎮市環保法庭庭長;而清鎮市法院院長劉明也力排眾議,將該院當時僅有的3名有研究生學歷的法官調配至環保法庭。
2007年11月20日,貴陽中院環境保護審判庭和清鎮市人民法院環境保護法庭同時掛牌成立。
當然,掛牌之後環保法庭審判工作面臨的最主要制度難題就是管轄。對此,貴陽中院相繼下發了《指定管轄決定書》、《環保法庭案件受理范圍的規定》、《關於審理破壞『兩湖一庫』環境資源刑事案件的實施意見》等指導性文件,明確規定:兩級環保法庭負責審理涉及『兩湖一庫』水資源保護和貴陽市轄區域內涉及環保的刑事、民事、行政一審案件及相關執行案件等——當時,這個環境保護案件三類審判合一、集中專屬管轄的舉措,在全國系率先進行。
此外,環保法庭實行案號雙重管理的雙規制模式,即在法院系統統計范疇內按清鎮市人民法院案件系列進行管理;對外則實行環保字號案件管理模式。
撕開缺口公益訴訟破冰起航
環境保護部政策法規司相關領導曾評價貴陽兩級環保庭的成立『是一種機制創新』。而作為機制創新產物的貴陽環保法庭,其成立後打響的第一炮,是一起無前例可循的公益訴訟。
第一炮打向貴州天峰化工有限責任公司。
天峰公司位於距貴陽40多公裡的安順市平壩縣境內,多年來,其生產排放的磷石膏廢渣一直堆放在距紅楓湖上游羊昌河約800米處,案發時存放的約300萬噸磷石膏廢渣,形成一個高約4.50米、有數個足球場大的廢料場。廢料場沒有防水、防滲及廢水處理措施,廢渣排入羊昌河,繼而注入紅楓湖。而該地渣場滲濾液進行監測結果顯示:總磷濃度高達50060毫克/昇,氟化物濃度高達536毫克/昇,均超過了《地表水環境質量標准》的Ⅲ類水質標准(適用於集中式生活飲用水),其中總磷含量超過了9.8倍。
由於天峰公司不在貴陽市轄區,貴陽環保部門鞭長莫及。
2007年12月10日,貴陽市『兩湖一庫』管理局向清鎮市人民法院環保法庭提起環境公益訴訟,天峰公司被推上被告席;27日,主審法官當庭判令被告天峰公司立即停止該磷石膏尾礦庫廢渣場的使用,並限期采取措施,排除該廢渣場對環境的妨礙,消除危險。而天峰公司主動表示要向貴陽市民道歉,到2008年7月底徹底關閉一條生產線。『從此以後不會產生新的廢渣,剩下的廢渣也要徹底處理。』
此後,圍繞對『兩湖一庫』水資源的保護,環保法庭相繼受理了貴州省首例檢察機關作為普通民事訴訟原告的公益訴訟案,全國首例環境公益行政訴訟案件——中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局行政不作為公益訴訟案,中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染責任糾紛案件。
而貴陽環保審判兩庭創新的腳步不止:去年3月1日,配合《貴陽市生態文明建設條例》的實施,貴陽中院公布實施了《關於大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》,明確規定在環境公益訴訟中,法院予以免交或緩交訴訟費用,原告敗訴可免交受理費;在取證、檢測與鑒定中,法院協調貴陽市『兩湖一庫』基金會提供資金幫助;適用無過錯責任原則與證明責任倒置,必要時由法院依職權調查收集證據;采信專家證言……
更可貴的是,在不久前審結的中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染侵權案中,貴陽環保法庭摸索出以下經驗:先予執行,最大可能地減輕污染危害;在受理案件同時進行證據保全,固定證據;采用了專家證言;環保專家擔任人民陪審員,直接參加案件審理。
這些制度及措施,對立法及司法實踐都有重要參考意義。
近年,全國許多法院都設立了環保法庭,但許多法院環保法庭在公益訴訟方面處於『無米下鍋』狀態。據統計:2007年至今,全國法院僅受理了6件環境公益訴訟案件,其中貴陽環保法庭就佔其中4件。
記者曾經對貴陽市有這麼『多』的環保訴訟不解,以為是經貴陽法院的『動員』纔會有這麼多環保公益訴訟。趙軍告訴記者,貴陽市兩級環保庭成立後,相繼與省、市環保局,『兩湖一庫』管理局、檢察機關進行座談,並召開過新聞發布會,介紹了環保法庭的工作職責和受理案件范圍,宣傳環保公益訴訟,與相關機構達成開展環保公益訴訟的共識。『如果說這是「動員」,我也沒有異議!』趙軍笑著說。
重錘響鼓刑事處罰『敲山打虎』
適用非刑罰處罰手段的創新,使貴陽環保法庭的刑事審判第一次贏得公眾喝彩。
2008年5月7日,清鎮市人民法院判處被告人郎學友犯盜伐林木罪,判處其有期徒刑兩年,並補種樹苗145株。這種方法獲得了法學界的肯定,而且有很好的社會效應,『現在,許多犯罪嫌疑人的家屬在我們未判決之前主動補種樹苗。』清鎮環保法庭庭長蔡明告訴記者。
對清鎮市環保局原局長楊貴斌的審判讓環保法庭再次進入公眾視野。
在職期間,楊貴斌擅自對轄區內的多家企業排污費實行違法協商收費,2004年至2006年間,其轄區內13家企業少繳納排污費4570餘萬元。2008年5月7日,楊貴斌因濫用職權罪被清鎮市人民法院環保法庭判處有期徒刑三年。楊貴斌上訴後,7月3日,貴陽中院環境保護審判庭駁回上訴,維持原判。
如果說楊貴斌一案只在貴陽當地引起關注,那麼一個多月後,貴陽環保法庭公開開庭並當庭判決的『福海生態園』案件,則在全國引起轟動。
北京福海福櫻石新材料科技發展有限公司董事長羅忠福創辦的福海集團公司曾是我國十大民營企業之一;1994年至1996年,其連續3年入選《福布斯》中國大陸富豪排行榜,其中,1994和1995年位列首富。其妻子楊秀榮是貴州省政協委員。
為獲取非法利益,羅忠福與貴州省林科院協商在貴陽市雲關山省級森林公園修建1200套度假別墅,每建完工一套組裝別墅由福海公司提供給林科院2萬元。雙方采取陰陽合同方式,騙取上級主管部門同意,在未完全辦理規劃、土地、建設、環保、立項等手續的情況下就開始施工,共砍伐林木總面積43.86畝、2718株、775.4910立方米,毀壞農用地面積達17.82畝。
清鎮市人民檢察院於2008年8月11日向清鎮市人民法院提起訴訟,指控北京福海公司、羅忠福、楊秀榮、貴州省林業科學研究院分別犯非法佔用農用地罪、濫伐林木罪、妨害作證罪。
對如此『名人』,環境執法的鞭子會不會『高高舉起、輕輕落下』?
2008年8月27日,法槌落下,清鎮市人民法院環境保護法庭判決:羅忠福犯非法佔用農用地罪和濫伐林木罪,獲刑十年零六個月;楊秀榮犯非法佔用農用地罪和妨害作證罪,獲刑兩年零六個月;其他被告人也分獲相應的有期徒刑。在被告人提出上訴後不久,貴陽中院環保審判庭維持了對主要被告人和被告單位的判決。
貴陽轟動了。趙軍因在此案審理過程中頂住各種壓力,毫不手軟,而被貴州前省委書記石宗源贊賞為『虎將』。
全國關注了。北京大學法學院教授、中華全國律師協會環境與資源法專業委員會主任委員汪勁評價說,『福海生態園』案是我國1997年修訂刑法以來使用刑事制裁最為嚴厲的環保案件,『貴陽法院動了真格!』
超越局限訴前介入訴後回訪
貴陽環保審判專業化之路走到今天,趙軍還有一個感觸:司法要充分發揮保護環境的功能,不能只靠審判本身。『在有些情況下,訴訟太慢、有局限,必須訴前介入;有些案子審結後,還必須回訪……』趙軍說。
對影響比較大的環保案件的執行,趙軍始終緊盯。一起案件,審結後執行遇到困難,正在北京開會的趙軍打回電話:『你告訴他們,如果不履行判決,可能觸犯刑法,刑法中還有拒不履行判決罪!』
貴陽環保兩庭制定實施了環保案件執行回訪制度,要求案件承辦法官必須到污染現場回訪,查看被告履行判決情況,一旦發現被告消極履行或敷衍了事,就強制執行。
當然,執行還是訴訟內的事項。貴陽兩級環保庭的能動司法已經促成該市跨行政區域生態補償的嘗試。在貴陽『兩湖一庫』管理局訴天峰公司案執行中,兩級環保庭與貴陽市政府進行溝通,由貴陽市財政向天峰公司幫扶專項資金170萬元(由原告進行使用監管);同時,環保法庭督促原告向省級有關單位申請,由貴州省環保廳和國家環保部對天峰公司提供專項資金500萬元。這一系列的投入再加之被告自身的資金,使判決得以履行,紅楓湖治理效果初步顯現。據監測,紅楓湖水質中總磷含量下降57.2%。
不僅如此,貴陽兩級環保庭還根據具體情況,主動提前介入,向污染者或環保行政部門發出法律意見書,要求污染者停止污染,或要求環保行政部門及時進行行政處理,防患於未然,將污染降到最低。在定扒造紙廠水污染侵權案中,環保法庭在對被告排污行為進行證據保全中發現,除被告以外,還有其他幾家紙廠向南明河排污,而這些紙廠並不是本案被告。環保法庭隨即向烏當區環保局發出法律意見書,要求環保局對這些紙廠進行查處。之後,烏當區環保局對相關紙廠進行了行政處罰,並令其限期治理。
事實上,貴陽兩級環保庭的司法建議還深入到政府相關環保制度的建構。6月23日,清鎮市法院環保法庭根據審判中了解的情況,向該市法制辦提出司法建議,建議該辦向市政府提議:借鑒息烽縣經驗,由政府牽頭,相關行政職能部門組成工作組,對重點污染源附近農民種植的農作物、果樹等進行跟蹤觀察,及時向排污企業及受污染農民提出相關建議,把問題解決在萌芽狀態;同時固定證據,便於以後產生訴訟,有利於法院正確認定事實。
成立至今,貴陽兩級環保庭已經發出書面及口頭法律意見66條。
談起貴陽兩級環保庭成立以來的工作,趙軍如數家珍:『截至6月底,環保兩庭已審判執行各類環保案件415件,共判處破壞環境的罪犯357人;民事案件調撤率61%,行政案件和解率75%……』
高興的不只是趙軍。去年10月9日,最高人民法院院長王勝俊、貴州省委書記栗戰書等領導視察清鎮市人民法院環境保護法庭時,高度評價、充分肯定了貴陽環保審判專業化之路。王勝俊指出,貴陽環保兩庭是能動司法的產物,是為大局服務的產物,是有效化解社會矛盾的產物,是為經濟社會提供最優質、最高效的司法服務的產物。栗戰書也指示,環保法庭要不斷提高,給全省法院工作創造新的境遇。