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圖為英國農村一住宅。本版圖片均由王濤攝
圖為英國農村社區商店。
英國是全球城鄉差別最小的國家之一。這主要得益於英國政府長期重視農村發展規劃,並不斷完善農村基礎設施和公共服務建設。誠然,由於遠離經濟中心,居住分散,英國農村在公租房、商店、郵局和診所等基礎設施和公共服務方面仍存在一些劣勢,但這也正是英國政府規劃中的建設重點。
重視整體規劃建設多層次保護區
雖然農業佔英國GDP的比重僅1%,但英國非常重視農村的發展規劃。英國農村面積遼闊,農村人口持續增長,農村佔總面積的86%。英國規定1萬人以下聚居區居民屬農村人口,2011年英格蘭農村人口有950萬,佔總人口的19.3%。
英國政府長期注重從政策層面消除城鄉差別。2000年英國出臺農村白皮書,要求政府各部門在制定任何政策時必須考慮到對農村的影響,考慮到政策是否會給農村帶來不利影響,避免侵害農村利益。2004年英國出臺農村戰略,重點有3個方面:一是提出農村經濟社會發展計劃;二是推行全民享有的社會公平,改變農村社會服務落後,機會不均等的現狀;三是提昇農村價值,為子孫後代保護好自然環境。
英國目前正在執行『2007-2013農村發展七年規劃』,該規劃將投入37億英鎊,提昇農業和林業競爭力,保護改善農村環境,扶持可持續鄉鎮企業,創建有活力的農村社區。2011年4月1日,英國環境食品及農村事務部進行機構改革,新設立『農村政策辦公室』,全面統籌涉農政策,維護農業、農村及農民的利益。英國政府擬在今年夏天出臺『農村政策宣言』,彰顯本屆政府重視農村發展的決心,賦予農村社區更大權力,在建設公租房、發展基礎設施、提供公共服務等方面享有更大的自主決策權。
二戰以後英國政府開始重視農村自然資源保護,並建立了完善的農村保護區體系,在保護自然環境的同時,也引導民眾享受自然環境,促進農村旅游業發展,加快農村經濟多元化步伐。
英國目前有15個國家公園,其中10個在英格蘭,佔英格蘭面積的9.3%;3個在威爾士,佔威爾士面積的19.9%;2個在蘇格蘭,佔蘇格蘭面積的7.2%。1945年英國首次以政府白皮書形式把建立國家公園列為戰後重建的重要內容,並在1949年出臺《國家公園法》,開啟了英國以國家公園形式保護農村資源和環境的序幕。1995年《環境法》賦予國家公園管理機構更大權力,包括制定當地經濟和社會發展政策的權力。
除國家公園外,英國還設立了4類保護區,以最大限度保護自然環境。首先是特殊科研保護區,保護那些在野生動植物、地質構造等方面有科研價值的農村環境。英格蘭有4000多個特殊科研保護區,佔英格蘭面積的8%。其次是自然保護區,分為國家級和地方級兩類,其中國家級有294個,地方級有1400多個,佔地37000餘公頃。第三是優美自然環境保護區,共有49個。最後是當地保護區,共有4萬餘個,由65個地方機構負責日常管理。前三類保護區由國家立法保障,並有自己的獨立管理機構,享受中央和地方財政撥款支持,最後一類由地方政府認證管理,主要由地方財政撥款支持,也接受社會捐贈。
值得一提的是英國積極推薦本國保護區走向國際,獲得國際組織認定,不僅提高美譽度,還可得到額外資金支持。目前英國有613個歐盟認定的『特別自然保護區』,總面積達260多萬公頃,主要保護生態及動植物多樣性。英國還有262個歐盟認定的『特殊保護區』,總面積近240萬公頃,主要保護過境英國的候鳥的棲息地。英國還有170個獲得國際《濕地公約》認定的保護區。上述三類保護區總面積佔英國陸地國土面積的10%。另外,英國還有聯合國教科文組織認定的9個生態保護區和28個世界遺產保護區。
雖然英國大城市薪資水平比農村高,但農村生活在貧困線以下人口的比例低於城市。2009年英國農村從業人員自僱比例為19%,而城市是12%;農村失業率為5.3%,城市失業率為8.2%。英國居民健康水平農村比城市好,2006-2008年出生居民的預期壽命,農村男性比城市男性長2歲,農村女性比城市女性長1.5歲。社會治安方面,農村優於城市,不僅各類違法犯罪現象比城市少,且農村人際關系更融洽,鄰裡社區更和諧。
降低居住成本提昇公共服務水平
英國農村居住成本高,不僅房價貴,且運營維護費用不菲,這已成為現階段英國農村發展的最大難題。英國政府正加大對農村市場的新房供應量,包括商品房、公租房等各種性質的住宅,以及獨棟、單元房等各種戶型的住宅,並改革能源市場,縮小城鄉能源差距,降低農村住宅能耗。
英國農村住宅普遍老化,新建住宅缺口大,而農村人口持續增長,一人獨居一套房者越來越多,導致農村住房更加供不應求。英國公租房市場農村比城市更緊張,按排隊等候公租房戶數佔公租房總套數的比例看,2009年偏遠農村該比例為48%,而大城市為41%。英國農村最低房價是農村居民最低年收入的7.6倍,而城市最低房價是城市居民最低年收入的6.7倍。英國鼓勵農村集資建房,政府在土地使用、建設審批、貸款保險等環節提供優惠政策,達到降低農村住宅建設成本的目的。
英國農村住宅普遍節能保暖性差,導致冬季取暖能耗居高不下。英國高能耗住宅佔總住宅的比例,城市為6%,農村為20%,最偏遠農村高達39%。英國中等收入家庭無中央供暖設施的比例,城市為9%,最偏遠農村為11%。2008年,英國農村三分之一家庭不通管道燃氣,只能使用成本更高的燃油、電力或液化石油氣。
英國規定能源支出佔家庭收入10%以上為『能源貧困』,2008年英格蘭16%家庭即330萬戶被定為能源貧困,其中大部分為農村住戶,『能源貧困』成為英國農村建設面臨的重大挑戰。為此,英國政府采取稅收優惠的辦法,引導燃氣公司擴大農村管道燃氣網絡,英國公平貿易署定期評估非管道燃氣能源市場的效率和公平。此外,英國政府還鼓勵農村居民提高能效,補貼農村老人及低收入者,對住宅進行節能改造。
相比城市而言,英國農村公共服務設施相對匱乏,英國政府於是攜手農村社區居民共同提昇農村公共服務水平。英國一半農村人口所在社區沒有診所,看病不方便。五分之一農村人口所在社區沒有商店,在人口不足1000人的農村社區中,一半社區沒有商店。十分之一農村人口不能享受公共汽車服務,三分之一農村人口希望提昇公交服務水平。在小到不能設立診所、郵局、圖書館、幼兒園的農村社區,英國推出了移動服務,如廂式貨車郵局每周一次向英國168個農村小社區提供郵政服務,醫療隊定期借用村公所出診,流動圖書館定期下鄉,村民合資購買中巴跑客運,村民集資辦商店、酒吧,幼兒家長合作開辦幼兒班。
英國『農村社區行動網絡』幫助當地社區維護集體資產,並發動志願者投身農村社區發展。
加強農村文化建設。6年前英國開始推出非贏利社區廣播電臺,這些電臺覆蓋范圍通常不超過5公裡,主要服務農村聽眾,目前全國有200餘家社區廣播電臺,每周播音15000小時,聽眾超過1000萬人。這些電臺主要依靠志願者,制作播出針對性強的地方內容,增強社區凝聚力,為困難群體提供發聲渠道。電臺不僅活躍了地方文化生活,還通過志願者體制為農村居民提供培訓就業機會,提昇了村民素質。
英國農村老齡化步伐加快,農村人均年齡比城市大,許多城市人退休後選擇環境更好的鄉村定居。2007年英國農村60歲以上人口佔27%,而全國60歲以上人口預計要到2030年纔達到該比例。然而農村養老社會服務水平卻低於城市,每1000名75歲以上老人中,農村只有110人享有社會服務,而城市是128人。對此,英國政府采取的措施是:出資為農村老人住宅加裝無障礙設施;村民組建養老護理志願者隊伍,幫助老人實現在家養老。
統一飲水標准縮小數字鴻溝
英國早已實現全民安全飲水目標,城鄉飲水質量日趨一體化,但偏遠農村小社區的飲水質量仍有待提高。英國飲用水監管局負責國民的飲水安全,該局每年監測發布全國飲水質量報告,2010年6月報告顯示,英格蘭威爾士的水質達標率為99.95%,蘇格蘭的水質達標率為99.75%,北愛爾蘭的水質達標率為99.69%,農村地區水質仍有提高空間。
歐盟飲用水法有重要的例外規定,即供水用戶不足50人或日均供水量小於10立方米的小型水廠在達標方面可以網開一面。由於小型水廠主要位於農村地區,服務散居的農村住戶,這就導致事實上的城鄉二元飲水標准的存在。僅英格蘭就有26000家私人小型水廠,英國專門立法為這些游離在歐盟法律監管之外的水廠制定嚴格行業准則,力爭統一城鄉水質標准。
目前英國飲水質量面臨的兩大挑戰都和農村有關:鉛和農藥含量超標及飲水有異色的問題。為此英國制定了詳細指標,從源頭到龍頭對供水各環節實行無縫管理,涵蓋水源區大環境、水處理程序、蓄水池小環境、輸水系統等方面。英國業界過去10年一直積極更新陳舊的輸水管道,為適應新標准做准備。英格蘭的1670個供水區中,已有1285個加強了針對飲水中鉛含量的處理力度,主要是在鉛質輸水管內再加一層保護膜,使農村飲水鉛含量大幅下降,每昇飲用水的鉛含量已由2005年的2微克降至2009年的1微克。英國農耕發達地區廣泛使用該農藥消滅蛞蝓,致使飲水中低聚乙醛含量超標。自2007年該農藥含量超標問題浮出水面後,英國要求農民采用替代農藥,2009年低聚乙醛農藥銷量同比降低70%。雖然目前在飲用水中難以完全清除該農藥,但其含量已被控制在對人體無害的水平。另外,英國農村對飲用水投訴最多的是水有異色,水廠過去20年已完成了對主輸水管的全面更新,並加強日常維護,英國對水有異色的投訴已由2006年的76245起降為2009年的55702起。
英國農村在固定電話和移動電話方面與城市的差別正在縮小,唯一比較大的城鄉數字鴻溝體現在寬帶方面。英國電信監管部門數據顯示,2009年底英國1680萬戶家庭享有固定寬帶網絡接入服務,2010年底英國75%成年人享有固定或移動寬帶服務,全國寬帶網絡平均網速為每秒6.2兆比特,無緣享有寬帶服務的人群主要是居住在邊遠地區的農村人口。邊遠農村地區人口分散,寬帶電信鋪設成本居高不下,企業不願虧本經營。鑒於寬帶網絡對農村經濟、社會可持續發展意義重大,英國政府決定在2015年鋪設覆蓋全國的寬帶網絡,平均網速達到每秒2兆比特,建成歐洲最佳高速寬帶國家網絡。首期4個農村寬帶試點項目已展開,為政府了解在偏遠農村建設高速寬帶網絡的成本和挑戰積累了經驗,第二期更大規模農村寬帶網絡建設將於今年5月啟動。
為降低電信企業鋪設農村寬帶網絡的政策成本,英國政府不斷調整政策。英國城市地區的寬帶市場競爭充分,78%家庭寬帶價格由市場調節,對於競爭不充分,往往只有『英國電信』一家電信商提供服務的農村地區,英國政府實行寬帶批發價格管理。2011年1月英國電信監管部門規定,『英國電信』在農村地區的寬帶批發價格降低10.75%-14.75%,此舉將惠及300萬戶農村家庭和企業用戶。英國電信監管部門還通過價格杠杆,鼓勵電信企業推廣新技術,如ADSL最快網速可達每秒8兆比特,而ADSL2+最快網速可達每秒24兆比特。英國電信監管部門規定,采用ADSL2+技術的電信企業可自主決定批發價。2011年3月英國設立了2000萬英鎊的『農村寬帶基金』,支持邊遠農村小社區的寬帶建設。盡管英國農村地區仍然存在許多無線通訊及寬帶網絡盲點,但農村人口擁有手機及寬帶的比例不斷上昇,甚至超過城市。2010年8月,英國威爾士地區享有寬帶網絡接入服務的家庭,農村佔69%,而城市僅為62%,北愛爾蘭地區享有寬帶網絡接入服務的家庭,農村佔72%,而城市僅為69%。英國威爾士地區使用手機的成人,農村佔93%,而城市僅為87%,北愛爾蘭地區使用手機的成人,農村佔90%,而城市僅為87%。