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香港《紫荊》雜誌7月號刊文說,隨着全球化進程加快和中國實力的日益增強,中國的國家利益所涉及的範圍,不僅侷限於傳統的“領土邊疆”,更擴大到國家利益發展的“利益邊疆”。但近年來,一些國家政局動盪對中國的海外利益造成了較大沖擊,尤其是利比亞撤離數萬人中方人員,更突顯了中國維護海外利益面對的新挑戰。
文章摘編如下:
隨着全球化進程加快和中國實力的日益增強,中國在海外的投資、企業、遊客、勞工大幅增加,中國的國家利益擴展到海外,全球利益日益增加。近年來,一些國家政局動盪對中國的海外利益造成了較大沖擊,尤其是利比亞動盪後中國不得不進行有數萬人之多的大規模撤僑行動,更突顯了中國維護海外利益面對的新挑戰。
中國全球利益的擴展
大國崛起的規律告訴我們,當一個國家實力不斷增強,其國家利益勢必擴展到海外,一國的國家利益必然具有全球性。而在全球化的今天,國家利益所涉及的範圍,不僅侷限於傳統的“領土邊疆”,更擴大到國家利益發展的“利益邊疆”。如隨着中國對海外能源、資源和市場的需求和依賴程度的不斷上升,維護能源、資源供應和運輸通道的安全,保護公民和法人海外利益、海外僑胞的正當權益,都是事關國家發展全局和人民根本利益的重大問題。
當前中國海外利益至少表現在以下四個方面:
一是中國公民的海外安全利益。2009年,中國公民境外遊已達到5000萬人次,而旅遊目的地國家已有135個。據預測,2020年將達到1億人次。此外隨着中國對外承包工程、投資項目增多,大量中國勞工分佈在世界各地,僅在非洲保守估計就達到50萬人。中國公民在海外的生命財產安全成爲新時期中國外交的重要利益。外交部數據顯示,中國每年在領事保護方面處理的事件多達3萬起左右。利比亞動盪導致中國出動了有史以來最大規模的撤僑行動,凸顯了新時期維護中國公民海外安全利益的重要性。
二是海外資產安全利益。據國資委和商務部的統計數字顯示,截至2009年底,僅中央企業在境外投資的就近6000戶,在境外的資產估計達到了1萬億美元。同時中國企業的跨國併購額度從2002年的2億美元迅速上升到了2008年的205億美元,對外直接投資的流量總額是560億美元。利比亞衝突後,中國有130多億美元的在建項目面臨停產甚至毀約的損失。如何維護海外實體資產和金融資產安全的重要性越來越高。
三是貿易和戰略資源通道安全。全世界有16個海上要道,大多跟中國的海外利益密切相關。目前通過馬六甲海峽的船隻大約60%是中國的,通過巴拿馬運河的集裝箱60%來自中國,包括中國大陸、臺灣和香港。而中國超過德國成爲世界第一大貿易大國,鉅額的貿易往來使中國對國際匯率、貿易保護主義、國際貿易金融環境日益敏感。全球經濟的波動都對中國的貿易帶來重要影響。而國際資源價格的波動和地緣戰略通道安全也直接影響中國的切身利益。
四是國際體系中的利益。隨着中國利益日益具有全球性,中國利益的維護不僅體現在具體的海外人員、資產、能源等有形的利益維護,而且越來越多地體現在國際經濟政治體系、機制和結構的調整和變革。現有的國際貨幣體系、國際貿易體系、國際金融體系乃至國際政治體系和規則都從根本上影響着中國利益的獲取。隨着中國實力上升和利益延伸,中國需要修改現行不合理、不公正的國際規則和體制,只有這樣才能從根本上維護中國的全球利益。這就是爲何國際社會越來越關注國際貨幣基金組織總裁的人選和國際機構中的投票份額。
因此,在新形勢下,中國的國家利益,不僅體現在捍衛領土、主權的完整,還體現在保護海外市場、企業投資、人員生命安全以及海外通道安全,同時也越來越表現在中國必須爲自身的海外和全球利益爭取有利的公正公平的國際環境和條件。
維護“利益邊疆”面臨困境
雖然中國的全球利益日益增多,海外利益日益延伸,但中國似乎還沒有完全做好相應的準備。近些年來,中國海外公民生命財產受到威脅的事件日益增多。無論是伊拉克動盪,還是巴基斯坦恐怖活動,以及最近的利比亞衝突,都有中國公民遇害事件,都有中國投資項目受到損害,都有中國利益受到損失。尤其是利比亞衝突導致中國數萬名僑民和勞工大撤離,許多人被迫離開長期工作生活的地方,許多項目被迫停產甚至荒廢,其帶來的損失目前還無法具體估計。
而如何彌補這些損失,如何維護中國在動盪地區的海外公民和資產利益也是擺在中國外交面前的重要課題和新的挑戰。
挑戰之一,與西方國家動輒使用武力,採取軍事幹預手段來維護其海外利益不同,中國長期奉行不干涉別國內政原則,長期堅持和平外交原則。因此,當這些國家出現動盪時,西方國家往往通過戰爭,扶植親自己的政權,來維護自己的海外利益。如西方先後在前南斯拉夫、伊拉克、阿富汗、利比亞等發動了赤裸裸的軍事戰爭。
隨着中國海外利益的日益增多,中國的公民、資產和資本日益走向國外,中國的國家利益也逐步向國外延伸,政府也應該將利益保護延伸到國外。但如何平衡好保護海外利益與不干涉內政的關係,還需要不斷在實踐中探索,尋找到一條具有中國和平外交特色且與和平發展道路相符合的獨特道路和模式。
挑戰之二,中國海外利益的挑戰還表現在,隨着中國走出去步伐的加快,中國海外利益的擴張太快,中國對外投資、兼併和收購力度加大,這些是中國以前沒有遇到的新事物,而且走出去的對象從傳統的東南亞、香港向拉美、中東、美歐等地區擴散,不熟悉、不可預知的風險越來越大。中國大型併購投資的潛在風險日益增大,許多企業都付出了鉅額的成本。
挑戰之三,中國在走出去過程中,面臨一些西方國家直接或間接的抵制和阻撓,使中國面臨越來越多的不公平待遇和潛在的陷阱。尤其是,不少西方國家甚至是一些發展中國家仍帶着意識形態的偏見,對中國企業走出去設置重重障礙。這又使得中國維護全球利益的難度和挑戰大大增加。
維護“利益邊疆”六原則
首先要實現海外利益與對象國利益的兼容性。中國既要注意海外利益有排他性的內容,同時也要看到包容性的一面。如果過分強調海外利益的排他性,不利於中國開展國際合作,也不利於和平共處。中國外交一直倡導互利共贏。如溫家寶總理在聯合國千年發展論壇上,宣佈中國免除50個重債窮國和最不發達國家的到期貸款,擴大發展中國家輸華商品零關稅的範圍。另外,中國在與很多非洲國家打交道時,始終把民生問題和發展問題放在前面,在當地推行基礎設施、教育、醫療、人力資源培訓等項目,提高當地的社會管理能力。中國不僅高舉互利共贏的包容性利益觀,而且還需要加大對國內民衆的教育力度和對象國的宣傳力度,讓國內公民和企業形成理性的包容性利益觀,讓對象國民衆瞭解中國爲當地經濟社會所做的一切。
其次要注意維護自身利益與不干涉內政的關係。從國際法來講,出現公民在海外安全受到威脅的情況,首先需要利用當地國的救濟。國家不可能對每一個公民的海外安全都動用國家公權去行使保護,那樣很容易導致公權的過度使用。歷史上曾有一段時期,一些西方國家用堅船利炮來拓展和保護自己的海外利益,這種方式給許多國家帶來了災難。人類歷史已經翻過這一頁。在今天,隨着全球化的深入,世界各國的聯繫日益緊密,交往日益頻繁,大多數國家都有或都將有保護本國的海外利益問題,這在根本上有賴於和平穩定的國際新秩序的建立。中國作爲一個發展中的大國,應在建立和平穩定的國際秩序方面發揮自己的作用,向世界展現一個負責任大國形象。
三是注意國內機構的協調。從近年來中國海外利益的維護來看,許多海外利益維護都要涉及國內各部門、各地方,不單純是外交部一家的事情,也不是外交部一家能解決的,必須要建立一個跨部門、跨地方的應急機制和協調機制。如海外公民的維護保障,需要國家旅遊局、商務部、公安部以及公民所在省份的地方政府等各部門的配合協調。內部機構加強協調以處理海外利益事務,已經越來越必要。
四是充分利用國際規則和機制。利用國際規則是解決海外利益問題的一個重要法律途徑。現在,中國在很多重要的國際經濟組織裏的投票份額在上升。利用這些國際經濟組織和既有的規則,增加中國的發言權並影響這些機構的規則、制度和程序,有利於從根本上維護中國的海外利益。
五是要充分加強國際合作。一國的海外利益維護越來越離不開國際協作。如環境保護、食品安全、反腐敗、反洗錢、緝毒等等,都越來越具有跨國性,超越國境,往往不是一個國家自身能解決的。中國只有加入更多的國際條約,加強與國際社會的協調合作,纔能有效的維護中國的各種海外利益。如中國已經正式加入《聯合國反腐敗公約》和《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》,爲追緝外逃貪官、推進反腐敗創造了有利的條件。
六是要建立自己的海外利益保障體系。隨着中國海外利益的日益增多,尤其是中國海外僑民、勞工、貿易和能源資源開發大力發展,中國必須思考如何及時有效建立維護這些海外利益的應急機制和長期有效的保障制度。美國在全球設立軍事基地、派駐軍隊的重要功能之一就是維護自身海外利益。日本、歐洲等國家與美建立軍事同盟關係,一旦海外利益受到侵害,都會尋求美國軍隊的保護。而中國堅持獨立自主的和平外交政策,不可能依靠美國來提供海外利益保護。近年來從東京大地震到利比亞衝突過程中出現的大規模撤僑行動,凸顯了建立長期有效的海外利益保障機制的重要性。在索馬里海盜橫行對中國海外運輸通道造成威脅時,如果中國海軍沒有遠洋運輸保障能力,將只能仰仗西方國家給我們提供保護。(廷育)