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①圖①:荷蘭鄉間風景。
②圖②:歐盟的共同農業政策(PAC)旨在保證食品的質量與安全、農業人員的生活水准以及農村環境的保護。
③圖③:荷蘭鄉間民居。本版圖片均由嚴恆元攝
題圖:荷蘭鄉間風車。
在歐盟,農業就業人口不到5%。不過,有56%的人口居住在佔國土面積91%的農村地區。由於農產品和食品佔歐盟居民日常生活的開支超過15%,以及農業在歐盟經濟、政治、社會領域發揮著獨特作用,長期以來,歐盟十分重視農業發展和農村建設。歐盟共同農業政策集中體現了歐盟對農業和農村的關注和支持。經過幾十年的改革完善,歐盟共同農業政策關注的重點已經由起初的促進農業生產轉向促進農村建設,以確保歐盟農村地區全面平衡可持續發展。
共同農業政策持續改革
●歐盟現行的共同農業政策優先目標已經發生了深刻變化:確保食品質量和安全,保護農村地區環境和動物福利,在不扭曲世界貿易的前提下幫助歐盟農民提高全球競爭力,維護和增強農村社區的活力和可持續性。
●農村發展政策與早先實施的農業市場支持政策一起成為歐盟共同農業政策的兩大支柱。
早在1960年,歐共體(歐盟的前身)就正式制定了共同農業政策,並且自1962年起開始逐步實施。共同農業政策最初設定的基本目標包括:提高農業生產力,確保農民公平收入,穩定農產品市場,保持農產品合理的銷售價格以及確保農產品的供應。歐共體最早的共同農業政策的主要特點就是對內實行價格支持,對外實行貿易保護。為此,歐共體對內建立了共同的歐洲農業指導和保證基金,制定統一的目標價格、門檻價格和乾預價格,通過采取價格支持和生產配額等措施乾預農產品購銷,調節生產和流通,保證農產品市場平衡,維護農產品生產者和消費者的利益;對外設置隨市場供求變化而調整的差價關稅、配額等貿易保護措施,通過差價關稅等手段保護歐盟農業免遭外部廉價農產品的競爭,同時利用出口補貼對外出口歐共體剩餘的農產品。為具體實施共同農業政策,歐共體專門成立了農業市場共同組織,把歐共體生產的農產品劃分為若乾大類,每類農產品由一個市場組織管理。
50年來,歐盟共同農業政策對促進歐盟農業發展、穩定農產品市場作出了重大貢獻。到上世紀90年代初,歐盟務農人數減少了一半,農業產量卻提高了3倍,糧食產量從1960年市場需求的80%增長到110%。目前,歐盟共同農業政策提供的直接補貼已經成為歐盟農民收入的重要來源。有關統計數字顯示,最先加入歐盟的15個成員國農民收入的40%來自於歐盟共同農業政策提供的直接補貼。在後來新加入歐盟的12個成員國中,歐盟共同農業政策提供的直接補貼使這些國家農民2008年的收入比加入歐盟前的2003年增加了63%。
不過,共同農業政策在促使歐盟農業迅速發展的同時,也引發了歐盟農業開支負擔過重、部分農產品過剩、農村環保工作被忽視等一系列問題。因此,近些年來,歐盟對共同農業政策進行了多次重大改革調整。如今,歐盟共同農業政策已經從過去以價格支持為基礎的機制逐步過渡到了以價格和直接補貼為主的機制,並且更多強調農業的多功能性和可持續性,促進農村建設的全面發展。同50年前相比,歐盟現行的共同農業政策優先目標已經發生了深刻變化:確保食品質量和安全,保護農村地區環境和動物福利,在不扭曲世界貿易的前提下幫助歐盟農民提高全球競爭力,維護和增強農村社區的活力和可持續性。
近些年來,農村發展政策與早先實施的農業市場支持政策一起成為歐盟共同農業政策的兩大支柱。歐盟共同農業政策明確規定,只向那些符合環境保護、動物福利、食品安全和質量標准等項要求的歐盟農民提供直接補貼。總的看來,歐盟農村發展政策的發展是受歐盟農村的現實和共同農業政策的走向等因素主導的。歐盟農村發展政策是歐盟共同農業政策的重要組成部分,從某種意義上來說,也是歐盟共同農業政策改革的衍生產品,並且正越來越多地受到歐盟的重視。當然,在不同的時期,歐盟農村發展政策關注的重點也有所不同。
近年,歐盟將旨在提高農村地區的經濟、社會和環境狀況的農村發展政策列為歐盟共同農業政策的重要組成部分,由主要用於地區政策的結構基金和用於共同農業政策的基金共同支持,進一步加大了農村發展政策的金融支持力度,具體說就是減少用於補貼大農場的直接支付資金,對農村地區發展注入更多資金,主要用於改善農村環境,提高農產品質量,加強動物福利和支持農戶達到歐盟生產標准等。
農村環境治理成關注重點
●成立歐洲農業擔保基金和用於農村發展的歐洲農業農村基金,作為運作共同農業政策的基本金融工具。
●歐盟及其成員國在2007-2013年期間計劃投入農村建設的資金接近2000億歐元。
●歐盟農村發展政策經歷了一個從關注收入分配到關注收入、環境和農村服務體系並重的過程。
●歐盟農村發展政策重點放在促進農村地區經濟增長和創造更多就業機會,滿足消費者對食品質量和安全的要求,促使農村地區在環境保護方面發揮主導作用,改善農村地區的生活條件等。
歐盟農村發展政策通過促進農村地區的平衡發展來保持農村的活力。2005年6月,歐盟理事會頒布的有關執行共同農業政策的財政指令明確規定,在2007-2013財政年度期間,成立歐洲農業擔保基金和用於農村發展的歐洲農業農村基金,作為運作共同農業政策的基本金融工具。歐洲農業農村基金成為專用於支持農村發展的基金,主要用於農業結構調整、環境和土地保護以及廣義的農村保護三大方面。按照歐盟的規定,歐洲農業農村基金可以用於農業或非農業活動,如擴展寬帶網絡覆蓋,幫助農村小企業發展,幫助農村食品加工業發展,擴大托兒服務以便讓更多的農村婦女能夠工作等。如今,歐盟農村發展政策不僅幫助農民,而且也會幫助參與農村經濟發展的其他公民,如森林所有者、農場工人、小企業和地方非政府組織員工等。
目前,歐盟成員國根據各自的實際情況選擇農村發展政策措施和實施相關計劃,歐盟向成員國支付實施農村發展政策所需要的部分費用,實際上就是與歐盟成員國一起共同出資促進農村發展政策的實施。《2007-2013年農村發展政策》規定,歐洲農業農村基金集中管理全部農村發展資金。在2007-2013年期間,歐盟向27個成員國提供用於農村發展方面的預算資金總額為970億歐元。與此相配套,歐盟各成員國必須拿出相同數目的配套資金。這樣一來,歐盟及其成員國7年計劃投入農村建設的資金接近2000億歐元。這為推動歐盟農村建設立下了汗馬功勞。
不難看出,歐盟農村發展政策經歷了一個從關注收入分配到關注收入、環境和農村服務體系並重的過程。在政策措施上,歐盟農村發展政策從早期的側重於實體資本(如農業基礎設施、農產品加工營銷設施等)的投入過渡到注重人力資本(如人員培訓、諮詢體系建設等)、實體資本和社會資本(如信息交換網絡)發展並重的體系。在政策所涉行業上,歐盟農村發展政策從原先側重於農業及同農業生產相關的農業投入、加工、營銷過渡到農業、環境和非農產業並重發展的模式。
強調農業和農村發展的有機聯系是歐盟農村發展政策的重要方面。《2007-2013年農村發展政策》主要包括三大軸心:第一軸心是以提高農業和林業部門的競爭力為目標、以農業基礎設施建設為主要措施;第二軸心重點放在改善農村地區的環境,許多有關土地和環境管理的措施都有利於農業生產,特別是土地生產力的提高;第三軸心是提高農村居民的生活質量和鼓勵農村地區經濟多元化發展,以讓更多的農民從土地中解放出來,有助於農業土地規模的擴大和農業勞動生產力的提高。為此,歐盟農村發展政策重點放在促進農村地區經濟增長和創造更多就業機會,滿足消費者對食品質量和安全的要求,促使農村地區在環境保護方面發揮主導作用,改善農村地區的生活條件等。
近些年來,隨著環境保護和食品安全壓力的增大,農村環境治理已經成為歐盟農村發展政策關注的重點。農業集約化經營帶來了一些衍生性的環境問題。隨著農區的擴展,區域內的生物多樣性下降,化肥和殺蟲劑的過度使用導致土地和水源的污染等。瘋牛病、口蹄疫、二惡英等動物性疾病頻繁發生。此外,由於有補貼政策,部分農民坐等補貼,對各種疾病不作預防,也不主動采取措施,助長了一些病害的蔓延。為解決這些農村環境問題,歐盟農村發展政策加大了對農村環保的投入。歐盟共同農業政策預算中約有20%的資金是用於農村發展,即在保護農村環境和維護農村社區的同時,幫助農民實現農場現代化和提高國際競爭力。歐盟認為,農村良好的自然環境有助於農村旅游業等其他產業的發展和推動農村經濟多元化發展。歐盟共同農業政策對那些沒有滿足基本環保要求的農民停止支付補貼,並且將更多的共同農業政策資金用於鼓勵發展有機農業、保護農村景觀和生物多樣性等,所有這些都有助於農村地區的環境保護。