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狹義上,在我國,訴訟制約是指公檢法等參與訴訟的國家機關之間互相制約,訴訟監督則是特指檢察機關對偵查機關、審判機關等參與訴訟的國家機關的監督。
訴訟制約是一種雙向行爲,互相制約,而訴訟監督是一種單向行爲,是檢察機關的單方督察;訴訟制約是訴訟權力的一種內力控制,主要依靠訴訟權力運行的制度化、程序化進行控制,而訴訟監督則是訴訟權力的一種外力控制。
曹建明檢察長在第十三次全國檢察工作會議上指出,檢察機關要加強與其他執法司法機關的良性互動,處理好訴訟監督與訴訟制約的關係;要加強檢察機關各個執法環節的相互制約,加強上級檢察院對下級檢察院執法辦案活動的監督。筆者認爲,這說明訴訟制約與訴訟監督是不同的制度。科學認識並處理好訴訟制約和訴訟監督的關係,對於準確把握公檢法三機關的職能定位和權力配置,做好法律監督工作具有重要的意義。
一、訴訟制約與訴訟監督及其體現
訴訟制約與訴訟監督是制約與監督在訴訟制度中的運用和發展。從語意看,制約是牽制、約束之意,一方的存在和變化以另一方的存在和變化爲條件;監督是察看、督促之意,一方從旁邊督察另一方,或者反之。從起源看,鑑於意識形態、國家權力架構和文化傳統的不同,一般認爲制約是西方分權制衡體制的產物,在資產階級民主政治體制下得到充分發展;監督從中國第一個中央集權制王朝便建立起來,在無產階級集權體制下得到充分發展。從發展看,在建設現代政治文明的進程中,無論集權還是分權體制的國家,都逐漸拋卻了意識形態束縛和權力架構束縛,融合制約與監督兩種手段,對包括司法權在內的公共權力予以控制。如我國刑事訴訟法就規定公檢法三機關互相制約,澳大利亞等一些實行三權分立的西方國家設立了專門的監督機構,負責對公職部門和公職人員進行監督。制約與監督理論被廣泛地應用於立法、行政、司法、政黨、社團和企業管理等諸多領域,在司法和訴訟制度領域就體現爲訴訟制約與訴訟監督。廣義上,凡是能夠控制或影響訴訟權力的因素都可以稱爲對訴訟的制約或監督,但狹義上,在我國,訴訟制約是指公檢法等參與訴訟的國家機關之間互相制約,訴訟監督則是特指檢察機關對偵查機關(包括檢察機關的偵查部門,下同)、審判機關等參與訴訟的國家機關的監督。公安機關和審判機關的自身監督分別稱爲“警務督察”和“審判監督”,不稱爲訴訟監督。
根據我國刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法和有關司法解釋的規定,訴訟制約與訴訟監督主要有以下內容。
訴訟制約主要體現在職務犯罪偵查和檢察機關與偵查機關、審判機關之間的相互制約。第一,在我國,職務犯罪偵查是法律監督權對一般行政權和行政執法權、審判權的制約,偵查的結果之一是案件進入下一個訴訟環節,因此屬於訴訟制度範疇內的訴訟制約。此外,在行政執法與刑事司法的銜接機制中,也有訴訟制約的內容。第二,檢察機關和偵查機關之間的制約主要體現在審查逮捕和審查起訴。對偵查機關提請的逮捕、起訴,檢察機關有權依法作出批准(決定)或不批准(決定不予)逮捕、起訴或不起訴。公安機關對認爲錯誤的不批准逮捕或不起訴決定,可以要求複議或提請複覈。第三,檢察機關與審判機關的相互制約主要體現在刑事公訴案件和刑事、民事、行政案件的抗訴。在刑事公訴案件中,法院根據檢察院的公訴範圍進行審判,地方各級檢察院認爲本級法院的裁判確有錯誤的,有權提出抗訴。反之,如果法院認爲公訴案件證據不足或在法律上不構成犯罪,可以作出無罪判決。在民事審判和行政訴訟中,檢察院對生效違法裁判,或民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的,有權提出抗訴。對於檢察機關抗訴的案件,法院應當開庭審理,是否支持抗訴意見,則由法院綜合考慮事實、證據、法律適用、訴訟程序和當事人的意願等因素依法決定。
訴訟監督主要體現在檢察機關對訴訟活動的法律監督。第一,刑事立案監督,即對公安機關應當立案而不立案的監督和不應當立案而立案的監督。第二,偵查活動監督,即對偵查活動和搜查、查封、扣押、凍結等偵查措施的監督。第三,刑事審判活動監督,即對人民法院的刑事審判活動是否合法實行法律監督,對最高人民法院死刑複覈的監督也是司法體制和工作機制改革的內容之一。第四,刑罰執行和監管活動監督,即對刑事案件判決、裁定的執行、刑罰的變更是否合法以及監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督。第五,賠償監督,即對法院賠償委員會作出的刑事賠償決定、非刑事司法賠償決定的監督和對行政賠償訴訟的監督。第六,民事審判活動與行政訴訟監督。根據最高人民法院、最高人民檢察院(下稱“兩高”)2011年3月印發的《關於對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》,檢察機關的監督主要包括調查覈實權、再審建議權和檢察建議權和提出抗訴權等。第七,民事執行活動監督。根據“兩高”2011年3月印發的《關於在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》,檢察機關在全國12個省、自治區試點開展民事執行活動監督。
二、訴訟制約與訴訟監督的關係
1.訴訟制約與訴訟監督的功能與目的相同,但運行機理有別。兩者的功能都包括控權,即控制訴訟參與機關的訴訟權力;目的都是保障司法公正的實現,維護法制的統一、尊嚴和權威。但訴訟制約是一種雙向行爲,互相制約,而訴訟監督是一種單向行爲,是檢察機關的單方督察;訴訟制約的運行要受先行爲的限制,先行爲發生後方能產生制約,而訴訟監督不以先行爲的發生爲前提,訴訟過程中隨時可能發生;訴訟制約是訴訟權力的一種內力控制,主要依靠訴訟權力運行的制度化、程序化進行控制,而訴訟監督則是訴訟權力的一種外力控制,主要依靠外在權力進行控制,一般表現爲糾正違法行爲的意見或建議。
2.訴訟制約與訴訟監督在刑事訴訟中互相補充、相得益彰。訴訟制約是我國訴訟制度的一個重要原則。在刑事訴訟中,公檢法共同參與,按階段分別辦理,訴訟制約貫穿其中,既有利於權力分工與權力銜接,又有利於權力控制和司法公正,是科學有序的權力設置,也符合訴訟規律。儘管如此,訴訟監督仍然非常必要。一是因爲公檢法三機關制約在司法實踐中可能被異化爲以偵查爲中心,檢察院和法院的工作一定程度上可能會圍繞公安機關的偵查來運轉。這正如韓大元教授所指出的,“有時公安機關實際擁有的權力大大超過檢察院和法院,秉公辦案的道德自律亦不能對程序違法構成有效制約,這導致分階段推進的程序演變成爲偵查中心主義。”二是因爲三機關制約可能被異化爲“利益共同體”。辦理刑事案件程序如同生產流水線,公檢法如同三個生產車間,雖然工作內容不同,但是對產品質量卻要共同負責,一旦出現冤假錯案,三機關都要承擔責任。而且,在信息化時代,每一個刑事案件尤其是命案都可能成爲網絡等媒體關注的熱點。爲了儘快平息事態,迅速給社會一個滿意的交代,快偵、快捕、快訴、快審甚至聯合辦案更可能把三個機關變成“一家人”。亦如韓大元教授所說,“當出現證據方面的疑問時,檢察院或法院本應提出質疑,實踐中卻是三機關共同商討如何淡化甚至掩飾”。因此,訴訟制約和訴訟監督在刑事訴訟中並存,可以互相補充,相得益彰,確保各個訴訟環節做到“無縫銜接”。由於三機關職能任務不同,對案件事實、證據的把握和要求也不盡相同,在案件辦理過程中,訴訟監督可以讓訴訟制約觸及不到但又事關司法公正的很多細節不被忽略。例如,公安機關和檢察機關對立案標準的掌握不可能完全一致,如果沒有立案監督,該立案不立案的案件就無法進入起訴和審判環節,可能引發以罰代刑。
3.訴訟制約、訴訟監督與法律監督的內在關係。從立法看,訴訟制約與訴訟監督都是法律規定的內容,但並非所有的訴訟制約都屬於憲法規定的法律監督,檢察機關對行政機關(職務犯罪偵查)、偵查機關、審判機關的訴訟制約是法律監督,而這些機關對檢察機關的反向制約不是法律監督,在刑事訴訟過程中,儘管二者運行機理不同,但其功能與目的與法律監督一脈相承,既是法律監督權的外在體現,也是法律監督權的實現手段。法律監督既包括對外的制約與監督,也包括對內的制約與監督。對外體現在普通刑事案件辦理過程中,公檢法三機關的互相制約是基於系統外分權基礎上的訴訟制約,從立案到偵查,從審判到執行包括刑事賠償,檢察機關的訴訟監督始終存在。對內體現在職務犯罪案件辦理過程中,檢察機關內部偵查、逮捕和公訴等不同部門之間的互相制約是基於系統內分權基礎上的制約,從偵查部門的立案偵查到逮捕、起訴,同樣也存在訴訟監督。近年來,最高人民檢察院更加重視強化自身監督,始終把強化自身監督放在與強化對外法律監督同等重要的位置。
4.法律監督的外延大於訴訟監督但小於監督。因爲法律監督包括訴訟制約和訴訟監督,所以外延大於訴訟監督當無疑義。但此邏輯帶來的理論疑問就是學界長期詬病的兩個問題:“既然檢察院對別人的訴訟制約是監督,那爲什麼別人對檢察院的訴訟制約就不是監督”、“既然檢察院的偵查是監督,那爲什麼公安局的偵查就不是監督”。筆者認爲,上述疑問的根本原因是忽視了監督、法律監督、訴訟監督外延上的大小關係,並將三者等同使用。應該說,其他機關對檢察院的制約是監督,公安局的偵查也是監督,但它們都不是法律監督。說是監督,因爲它們符合監督的含義和特徵。說不是法律監督,主要有兩個理由:第一,“法律監督”是一種特殊的憲法授權,既是名稱授權,也是職權授權,未經憲法授權的就不是法律監督,至少在名稱上不是。第二,法律監督的外延小於監督,二者並不相同。首先,在我國憲法文本中,“監督”出現16次,“法律監督”僅出現一次,在有關人民代表大會及其常委會的職權規定中,均使用“監督”而不是“法律監督”。可見,憲法的立法原意已經將“監督”與“法律監督”作了區分,並將“法律監督”置於“監督”之下。其次,在我國,除“法律監督”外,行政監察、紀律檢查、審計監督、食品藥品監督、質量技術監督、安全生產監督等都是監督制度的組成部分,所以“法律監督”是監督制度的組成部分。綜上,“監督>法律監督>訴訟監督”是對三者關係最直觀的表述,易言之,司法機關的一些權力是監督,但未必是法律監督,更未必是訴訟監督。